Die österreichische Sozialpartnerschaft – eine Story in drei Teilen
Universitätsprofessor:innen sind so wenig unfehlbar wie andere Menschen. Das bewies neulich ein prominenter Politikwissenschaftler und TV-Star, als er die österreichische Sozialpartnerschaft in einem Zeitungskommentar als „Netzwerk“ der großen Interessenvertretungen bezeichnete. Unzutreffender könnte diese Einschätzung nicht sein, beachtet man ihre Geschichte und ihre Funktionsweise und das Grundprinzip der österreichischen Verfassung. Eine Analyse und Bewertung in drei Teilen auf Basis jeder Menge Fakten rückt oft verbreitete Bewertungen zurecht.
Der erste Teil beschäftigt sich mit der Bedeutung der Sozialpartnerschaft im Rahmen des demokratischen Sozialstaats, aber auch mit kritischen Positionen zu diesem gesellschaftlichen Konfliktregelungs- und Steuerungsinstrument und deren Hintergründen. Der zweite Teil wird über die frühen Ansätze am Beginn der ersten österreichischen Demokratie und zuvor informieren, auch über ihr Scheitern. Der dritte Teil ist der Entwicklung der Sozialpartnerschaft in der Zweiten Republik gewidmet.
Die österreichische Sozialpartnerschaft #1
Instrument gesellschaftlicher Konfliktregelung im demokratischen Staat
Die Sozialpartnerschaft war bis Ende der 1990er Jahre das für Österreich nach 1945 typische gesellschaftliche Konfliktregelungs-, Ausgleichs- und Steuerungsinstrument, nicht nur für den Bereich der Arbeitsbeziehungen. Es wird, wie in den Anfangsjahren, noch immer im Zusammenhang mit Kollektivvertragsverhandlungen und in Krisensituationen aktiviert, als ständige Plattform des Interessenausgleichs hat es aber seine Bedeutung verloren. Die großen Interessenvertretungen und der Staat beteiligten sich in der Zweiten Republik über Jahrzehnte freiwillig und gleichberechtigt. Die Interessen der Arbeitnehmer:innen vertreten Gewerkschaftsbund und Arbeiterkammer, die Interessen der Arbeitgeber:innen die Wirtschaftskammer und die Landwirtschaftskammer, vielfach ist auch die Industriellenvereinigung als freiwillige Interessenvertretung auf Arbeitgeber:innenseite einbezogen. Der Staat war bis zum Ende des 20. Jahrhunderts durch den Bundeskanzler, den Wirtschafts-, den Sozial- und den Innenminister repräsentiert. Es handelt sich also um ein sogenanntes triparitäres Instrument und nicht allein um Kompromissfindung zwischen den Arbeitsmarkt- beziehungsweise Wirtschaftsparteien.
Der Erfolg der Sozialpartnerschaft beruhte zudem wesentlich darauf, dass die beteiligten Institutionen nach dem Prinzip der Gegnerfreiheit organisiert sind, das heißt nur den Interessen der von ihnen vertretenen Gruppe verpflichtet sind, während die Regierungsmitglieder nicht in die Autonomie der Interessenvertretungen eingriffen. Die Definition der Sozialpartnerschaft als Netzwerk zur Realisierung gleichgerichteter Projekte ist also völlig unzutreffend, das System dient vielmehr zur Kompromissfindung zwischen unterschiedlichen, nicht selten gegensätzlichen Interessen.
Die rechtlichen Rahmenbedingungen der Sozialpartnerschaft, wie sie sich in Österreich entwickelt hat, sind deshalb Vereins- und Versammlungsfreiheit, Koalitions- und Streikfreiheit, die Rechtsverbindlichkeit von Kollektivverträgen, die Funktion der Betriebsräte, die Einhaltung der Kollektivvertragsbestimmungen zu überwachen, und die Existenz nach dem Prinzip der Gegnerfreiheit eingerichteter Interessenvertretungen mit Pflichtmitgliedschaft.
Gleichberechtigung der Arbeitnehmer:inneninteressen im Sozialstaat
Wo gesellschaftliche Machtverhältnisse Ungleichheit verstärken, greift der demokratische Staat korrigierend ein – das ist die Grundidee des Sozialstaats. Einerseits wird durch Sozialgesetze, Zugang zu Bildung, für alle erschwingliche Grundnahrungsmittel oder Ausbau des öffentlichen Verkehrsangebots ein kleiner Teil des gesellschaftlichen Reichtums von oben nach unten verteilt. Andererseits erhalten Arbeitnehmer:innen die gleichen gesetzlichen Rahmenbedingungen für die Vertretung und Durchsetzung ihrer Interessen wie die Arbeitgeber:innen. In Österreich waren dafür zwei Gesetze entscheidend, die 1920 in Kraft traten und zu Beginn der Zweiten Republik in erweiterter Form neuerlich Geltung erlangten: das Kollektivvertragsgesetz und das Arbeiterkammergesetz. Seit damals gilt im demokratischen Österreich die Rechtsverbindlichkeit von Kollektivverträgen und damit die Anerkennung der Gewerkschaften als gleichberechtigte und gleichwertige Verhandlungspartnerinnen. Seit damals gibt es im demokratischen Österreich Arbeiterkammern als Gegenstück zu den schon zu Kaisers Zeiten eingerichteten gesetzlichen Interessenvertretungen der Arbeitgeber:innen, den Handelskammern (heute Wirtschaftskammern) mit vergleichbaren Aufgaben und gleichen Rechten. Kammern für Unternehmer:innen oder für freie Berufe gibt es neben Zusammenschlüssen in Vereinen in den meisten westlichen Industriestaaten. Österreichs Demokratie gesteht dagegen auch den Arbeitnehmer:innen den Vorteil einer Kombination aus freiwilliger und gesetzlicher Interessenvertretung zu.
Es hat dabei gute demokratische Gründe, warum die Verfassung Kammern nur mit gesetzlich festgelegter Zugehörigkeit zulässt. Kammern ohne „Pflichtmitgliedschaft“ wären entweder ein staatliches Konkurrenzunternehmen zur unabhängigen gewerkschaftlichen Interessenvertretung nach dem Vereinsrecht oder eine staatliche Behörde, auf jeden Fall eine Einrichtung, die keine von der staatlichen Politik unabhängige Interessenpolitik erlaubt.
Entscheidend für die Zuordnung zu einer Kammer ist dabei die Position im Wirtschaftsleben, nicht die Staatsbürgerschaft. Der (konservative) Verfassungsrechtler Karl Korinek (†) stellte einmal klar, dass die Einrichtung des Kammersystems „die gemeinsame Überzeugung in Staat und Gesellschaft voraussetzt, dass es nicht ein Volksinteresse, sondern unterschiedliche Interessen in der Gesellschaft gibt, auch wenn das von bestimmten politischen Ideologien her nur schwer verständlich sein mag“.
Das Prinzip der „Gegnerfreiheit“ ist eine entscheidende Voraussetzung für die Haltbarkeit von Kompromissen im Rahmen der Sozialpartnerschaft. Die flächendeckende Vertretung der jeweiligen Interessengruppe und die Gültigkeit von Kollektivverträgen auch für Arbeitnehmer:innen, die keine Gewerkschaftsmitglieder sind, tragen gleichermaßen zur großen Bedeutung sozialpartnerschaftlicher Vereinbarungen für das Zusammenleben in der Gesellschaft bei.
Sozialpartnerschaft ist mehr als Mitbestimmung
Sozialpartnerschaft ist Kompromissfindung zwischen den Interessen von „Arbeit“ und „Kapital“ auf Augenhöhe und mit – wenigstens dem Gesetz nach – gleichwertigen Durchsetzungsinstrumenten. Mitbestimmung bedeutet dagegen nicht unbedingt, dass diese Gleichwertigkeit gegeben ist. Das gilt besonders für die Mitbestimmungsrechte der Arbeitnehmer:innenvertretungen auf Betriebs- und Unternehmensebene. Es wird in diesem Zusammenhang auch in den Gewerkschaften gerne von „Sozialpartnerschaft im Betrieb“ gesprochen, doch ist dies angesichts der Rechtssituation und der Realität des Betriebsalltags nur eine freundliche Umschreibung für begrenzte Mitbestimmung. Der erste Entwurf des 1919 verabschiedeten Betriebsrätegesetzes sah zwar tatsächlich so etwas wie „Sozialpartnerschaft im Betrieb“ vor, von der verpflichtenden Wahl eines Betriebsrats bis zu echten Einflussmöglichkeiten bei Managemententscheidungen, aber die Unternehmer:innen wehrten sich dagegen, nicht mehr „Herr im eigenen Haus“ zu sein.
Die verpflichtende Wahl einer betrieblichen Interessenvertretung konnte bis heute nicht erreicht werden, und der Einfluss auf Managemententscheidungen hält sich in äußerst engen Grenzen. Vor allem aber beraubt die gesetzliche Friedenspflicht, die für Betriebsratskörperschaften gilt, die Arbeitnehmer:innenvertretung eines Durchsetzungsinstruments, das den Arbeitgeber:innen sehr wohl zur Verfügung steht, auch wenn sie es in der Zweiten Republik fast nie angewendet haben: Arbeitgeber:innen haben die Möglichkeit der Aussperrung bei Arbeitskämpfen, also die Möglichkeit, die Beschäftigten ohne Lohnfortzahlung vom Arbeitsplatz fernzuhalten, der Betriebsrat darf andererseits keinen Streik organisieren. Wenn sich Betriebsratsmitglieder an der Vorbereitung von Kampfmaßnahmen beteiligen, wie das ja immer wieder während laufender Kollektivvertragsverhandlungen vorkommt, handeln sie rechtlich als Vertrauensleute der Gewerkschaft, nicht in ihrer Betriebsratsfunktion. Das gilt auch für ihre Beteiligung an den überbetrieblichen Verhandlungsteams.
Gegenpositionen und ihre Motive
Liberalistische Kommentator:innen und Wissenschaftler:innen kritisierten und kritisieren die österreichische Sozialpartnerschaft gerne als Einschränkung demokratischer Freiheit –einerseits als Einschränkung des parlamentarischen Handlungsspielraums, andererseits als Einschränkung des freien Spiels der Kräfte am „freien Markt“. Auch innerhalb der Gewerkschaftsbewegung stieß und stößt sie nicht überall auf ungeteilte Zustimmung. Sie würde, so die Kritik von dieser Seite, die Gewerkschaften der Möglichkeit berauben, hohe Lohnabschlüsse und rasche Verbesserungen der Arbeitsbedingungen durchzusetzen.
Alle diese Kritikpunkte haben oder hatten einen wahren Kern, wie sie zu bewerten sind, hängt aber vom Standpunkt gegenüber den gesellschaftlichen Verhältnissen ab.
Es stimmt, eine funktionierende Sozialpartnerschaft beschränkt das absolute Recht der Stärkeren am „freien Markt“ – aber es wird im Interesse der vielen, der Arbeitnehmer:innen, auch der kleinen Unternehmen und Selbstständigen eingebremst. Die Kritik geht von einem Gesellschafts- und Politikverständnis aus, das den modernen Sozialstaat für eine Fehlentwicklung hält und daher dessen Instrumente zur gesamtgesellschaftlichen Konfliktregelung und Steuerung für überflüssig erklärt.
Ansatzpunkt ist der Wunsch, den Arbeitsmarkt zu „entkartellisieren“, um eine umverteilungsneutrale Tarifpolitik zu erreichen und die Beteiligung der Gewerkschaftsbewegung am politischen Entscheidungsprozess einzuschränken.
Es ist ebenfalls Tatsache, dass die Freigabe von Kollektivvertragsverhandlungen durch den Lohnausschuss der Paritätischen Kommission seit 1962 den Bewegungsspielraum beider Seiten, vor allem auch der Gewerkschaften einschränkt, was zunächst heftigen Widerstand auslöste. Trotzdem wurde diese Vorgehensweise längst zur selbstverständlichen, allgemein anerkannten Praxis, weil der Nutzen weitaus größer ist als die Nachteile: Wo sich kein sozialpartnerschaftliches Interessenausgleichssystem herausgebildet hat, sind Planbarkeit und faire Kompromissfindung wesentlich schwieriger. Darüber hinaus findet die Einflussnahme auf die wirtschaftliche und politische Entwicklung in Form des Lobbyismus statt, wobei die Arbeitgeber:innenseite aufgrund der gesellschaftlichen Machtverhältnisse eindeutig im Vorteil ist.
Demokratie und Sozialpartnerschaft
Der dritte Kritikpunkt, die Sozialpartnerschaft würde den demokratischen Handlungsspielraum einschränken, hatte nur in der frühen Phase ihrer Entwicklung nach 1955 eine gewisse Berechtigung. Damals gab es tatsächlich Pläne, beim Bundeskanzleramt ein „Wirtschaftsdirektorium“ auf gesetzlicher Grundlage einzurichten. Die Beschlüsse dieses Gremiums aus Regierungsmitgliedern und Repräsentant:innen der großen Interessenvertretungen sollten nicht als Kompromisslösung, sondern als einheitliche Position mit Rechtswirksamkeit gelten. Das hätte einen Bruch mit der österreichischen Verfassung bedeutet, die nach elf Jahren Diktatur, Faschismus und Krieg 1945 wieder in Kraft getreten war. Sie ist eine sogenannte Spielregelverfassung, die Grundrechte fixiert und darüber hinaus faire Spielregeln für das gesellschaftliche Zusammenleben und die Auseinandersetzung zwischen unterschiedlichen Interessen festlegt, aber nicht bestimmt, welches Gesellschafts- und Wirtschaftssystem einer Demokratie angemessen ist. Eine Spielregel ist die erwähnte „Gegnerfreiheit“, weshalb den einzelnen Interessenvertretungen mit ihren unterschiedlichen Positionen selbstverständlich das Begutachtungsrecht für Gesetzesvorhaben und Verordnungen zukommt, sozialpartnerschaftliche Kompromisse aber als Stellungnahmen nicht vorgesehen sind. Eine andere Spielregel ist die Ministerverantwortlichkeit. Das heißt, „mit den obersten Verwaltungsgeschäften des Bundes“ sind ausschließlich die Regierungsmitglieder betraut. Sie sind gegenüber dem Nationalrat und dem Bundespräsidenten politisch verantwortlich und können diese Verantwortung nicht auf ein Gremium übertragen. Wegen des Unterlaufens der Ministerverantwortlichkeit kippte aber der Verfassungsgerichtshof die Pläne für ein Wirtschaftsdirektorium, und die Sozialpartnerschaft entwickelte sich als Instrument auf freiwilliger Basis, dessen Stärke gerade die „Gegnerfreiheit“ der beteiligten Interessenvertretungen und die klare Trennung von Ministerverantwortlichkeit und politischer Abklärung unter gesamtgesellschaftlichem Blickwinkel ist.
Aus einem weiteren Grund greift der Vorwurf nicht, die Sozialpartnerschaft würde die Demokratie einschränken oder hätte das zumindest in ihrer einflussreichsten Phase getan.
Die österreichische Demokratie leidet aktuell unter einem veralteten Staatsbürgerschaftsrecht, das einen erheblichen Teil der Bevölkerung von demokratischer Beteiligung ausschließt. Das Recht auf Vertretung wirtschaftlicher und sozialer Interessen war dagegen von Anfang an nicht auf die Staatsbürgerschaft beschränkt. Das gilt nicht nur für den Gewerkschaftsbund und die Industriellenvereinigung als freie Vereine, sondern auch für die Kammern. Verhandlungen und Kompromisse im Rahmen der Sozialpartnerschaft sind schon allein aus diesem Grund ein demokratischer Stabilitätsfaktor, keine Einschränkung.
Auch von der Einschränkung parlamentarischer Gesetzgebungskompetenz kann keine Rede sein – im Gegenteil: Die der parlamentarischen Beschlussfassung vorgelagerte oder parallel stattfindende Abklärung der unterschiedlichen Interessen vergrößert die Chance, dass die Gesetze in der Praxis anerkannt und angewendet werden.
Unhaltbar ist allein unter diesem Aspekt auch die Forderung, Repräsentant:innen der Interessenvertretungen das passive Wahlrecht zu entziehen, wie sie immer wieder als Weg zu mehr Demokratie erhoben wird. Abgesehen davon bringen Mandatar:innen, die aus Gewerkschaft und Kammern kommen, natürlich nicht nur sozialpartnerschaftliche Kompromisse in die parlamentarischen Verhandlungen ein, sondern vertreten auch hier deklariert die Interessen ihrer Mitglieder. Eine Studie von Paul Dvořak zu Parlamentarismus und Gewerkschaftsbewegung in Österreich, die sich mit den Debattenbeiträgen von Gewerkschafter:innen im Nationalratsplenum der Zweiten Republik beschäftigt, belegt zudem, dass Niveau und Realitätsbezug der Plenardebatten abnahmen, je stärker ihr Anteil unter den Abgeordneten zurückging. Es kann vermutet werden, dass eine ähnliche Untersuchung für die Arbeitgeber:innenseite ein vergleichbares Ergebnis bringen würde.
Der Staat als Dritter
Ein sozialpartnerschaftliches System ist per definitionem immer ein System der Dreigliedrigkeit, das heißt ein System der Interessenabstimmung und des Interessenausgleichs zwischen Arbeitgeber:innenvertretungen, Arbeitnehmer:innenvertretungen und Staat bzw. Staatenbünden oder internationalen Organisationen auf dem Verhandlungsweg. In der internationalen Diskussion zum Thema wird es auch korrekt als solches bezeichnet.
In Österreich war von den frühesten Wurzeln sozialpartnerschaftlicher Kompromissfindung an ebenfalls klar: Sozialpartnerschaft funktioniert nur, wenn die Regierung als oberstes Verwaltungsorgan des Staates mit am Tisch sitzt. Sie funktioniert aber auch nur dann, wenn der Staat darauf verzichtet, in die Autonomie der Interessenvertretungen einzugreifen, eine Voraussetzung, die in Österreich unter anderem durch den Verzicht auf staatliche Schlichtung bei Arbeitskonflikten gegeben ist.
Die Rolle des Staates ist hier die eines Partners und nicht die eines Kontrollors, aber sie ist unverzichtbar. Einerseits muss ja sichergestellt werden, dass die Interessenvertretungen keine Vereinbarungen unter Missachtung der demokratischen Spielregeln treffen, und andererseits kann staatliche Gesetzgebung Vereinbarungen der Arbeitsmarktparteien unterlaufen oder aufheben. Dies gilt besonders für den Bereich der Finanz- und Budgetpolitik, wo Entscheidungen oder Weichenstellungen Lohn- und Gehaltserhöhungen unterlaufen können, aber auch über die Lohnfindung hinaus. Zuletzt war die gesetzliche Abschaffung des Karfreitags als Feiertag für die Mitglieder der evangelischen und altkatholischen Kirchen durch die damalige Regierung ein negatives Musterbeispiel, mit dem gleichzeitig auch in die ursprüngliche Regelung des Karfreitagsprivilegs in einem Generalkollektivvertrag zwischen dem Österreichischen Gewerkschaftsbund und der Wirtschaftskammer eingegriffen wurde, ohne die beteiligten Interessenvertreter:innen irgendwie einzubeziehen.
