Kontinuitäten und Brüche in der Arbeitsmarktpolitik: Wie neu sind die Ankündigungen im Regierungsprogramm?

Das Regierungsübereinkommen steht, die Ministerien sind besetzt. Viele Punkte im Bereich der Arbeitsmarktpolitik sind dabei noch offen. Das Regierungsprogramm beinhaltet einige Maßnahmen, mit denen auf aktuelle Herausforderungen am Arbeitsmarkt reagiert werden kann. Es finden sich jedoch auch Kontinuitäten zum vorherigen Regierungsprogramm. Wohin die Reise tatsächlich geht, wird letztendlich stark davon abhängen, wie viel Geld für das AMS im Allgemeinen und die Vermeidung von Langzeitarbeitslosigkeit im Speziellen zur Verfügung stehen wird. Und von den zuständigen ÖVP-MinisterInnen.

Arbeitsmarktpolitische Herausforderungen und neue Agenden in der Arbeitsmarktpolitik

Die aktuelle Koalition aus ÖVP und den Grünen steht vor anderen arbeitsmarktpolitischen Herausforderungen als die letzte ÖVP-geführte Bundesregierung. Die konjunkturelle Dynamik der letzten Jahre ist zum Erliegen gekommen. Aktuelle Prognosen gehen von einem leichten Anstieg der Arbeitslosigkeit in den Jahren 2020/21 aus.

Hinzu kommt, dass das Thema Klimaerwärmung bzw. Umweltkatastrophe in der öffentlichen Wahrnehmung an Bedeutung gewonnen hat und mit dem öffentlichen Druck auch in die politischen Agenden einfließt. Die ökologisch unumgänglichen Transformationsprozesse gehen mit einem industriellen Strukturwandel einher. Ein Beispiel liefert die Automobilindustrie, die es verabsäumt hat, rechtzeitig und umfassend in zukunftsträchtige Technologien zu investieren. Diese Versäumnisse sowie die ökologische Notwendigkeit, auf andere Mobilitätskonzepte umzusteigen, haben Auswirkungen auf die vom automotiven Sektor abhängigen Arbeitsplätze.

Ebenfalls kein ganz neues Thema ist die Verfestigung von Arbeitslosigkeit, von der insbesondere ältere Menschen betroffen sind. Um dieser entgegenzuwirken, wurde im Juni 2017 die Aktion 20.000 ins Leben gerufen. Bevor das öffentlich finanzierte Beschäftigungsprojekt jedoch seine volle Wirkung entfalten konnte, wurde es vorzeitig wieder abgeschafft. Die Zahl älterer Langzeitarbeitsloser blieb schließlich trotz der günstigen Konjunkturlage der letzten Jahre auf einem Rekordstand und steigt weiter an.

Eine weitere Herausforderung ist die bessere Arbeitsmarktintegration von aufenthaltsberechtigte Menschen aus Drittstaaten. Gefragt ist eine deutliche Aufstockung der Deutschkurse und eine leichtere Anerkennung von vorhanden Qualifikationen.

Welche arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen enthält das Regierungsprogramm?

Im Regierungsübereinkommen finden sich Maßnahmen, mit denen auf die genannten Herausforderungen reagiert werden kann und die einen Spielraum für eine vernünftige Arbeitsmarktpolitik eröffnen. Letztlich wird die Wirksamkeit der Maßnahmen jedoch von den ausverhandelten Details und der Raschheit der Umsetzung abhängig sein.

Herausforderungen Maßnahmen im Regierungsprogramm
Konjunktur Kurzarbeit mit Qualifikation
Ökologische Transformation/Strukturwandel – Bildungskonto auf Basis einer Sozialpartnereinigung  
– Kurzarbeit mit Qualifikation
– Maßnahmen zur Förderung der Lehrausbildung
– Bei Bedarf: regionale und branchenspezifische Arbeitsstiftungen
Verfestigung der Arbeitslosigkeit (Langzeitarbeitslosigkeit) – Kreislaufwirtschaftsentwicklungspaket mit der Zielgruppe Langzeitarbeitslosigkeit
– Sicherung der Mittel für sozialökonomische Betriebe
– Eingliederungsbeihilfe für Menschen über 50 und für Menschen mit Behinderung
Integration – Stärkung der Deutschkurse
– Verbesserung und Beschleunigung von Nostrifizierung
(- Integration und Arbeitsmarkt)

Mit Kurzarbeit und Qualifikation konnte bereits nach der Finanzkrise 2007/08 in Österreich und Deutschland ein Anstieg der Arbeitslosigkeit abgefedert werden. Durch temporäre und subventionierte Arbeitszeitverkürzung konnten Arbeitsplätze erhalten werden. Mit begleitenden Qualifizierungsmaßnahmen konnte, wo nötig, ein beruflicher Umstieg unterstützt werden. Die angeführte Ausweitung des Instruments für Betriebe, die auf ökologische und klimafreundliche Produktionsweisen umstellen, kann unter gewerkschaftlicher Mitwirkung eine vernünftige Maßnahme sein. Dabei wäre es sinnvoll, dass die anfallenden Kosten in Form eines Null-Zins-Kredits an die Unternehmen ausbezahlt werden und von diesen, nachdem sie wieder Gewinne erzielen, zurückgezahlt werden.

Das Bildungskonto, so ausgestaltet, dass es insbesondere Erwerbstätigen mit geringen Einkommen und/oder instabilen Beschäftigungskarrieren eine Chance auf eine neue oder andere Berufsausbildung bietet, kann beitragen, Transformationsprozesse sozial fortschrittlich zu gestalten. Auch Maßnahmen zur Förderung der Lehrausbildung sind sinnvoll, um den Fachkräftebedarf für zukunftsträchtige Wirtschaftszweige zur Verfügung zu stellen.

Zur Bekämpfung von Langzeitarbeitslosigkeit finden sich verschiedene Maßnahmen, die jedoch viel Interpretationsspielraum lassen:

  • So könnte die Zielsetzung nach einem Kreislaufwirtschaftsentwicklungspaket für die Zielgruppe der Langzeitarbeitslosen als Jobgarantie verstanden werden, muss sie aber nicht.
  •  Sozialökonomische Betriebe (SÖB) sind subventionierte gemeinnützige Unternehmen, die im Regierungsprogramm an mehreren Stellen enthalten sind. SÖBs können Menschen, die am regulären Arbeitsmarkt keine Chance mehr haben, einen Arbeitsplatz und somit die Möglichkeit zur gesellschaftlichen Teilhabe bieten. In einigen Fällen dienen sie als Sprungbrett in wettbewerbsorientierte Unternehmen und sind, richtig eingesetzt, eine Möglichkeit, Langzeitarbeitslosigkeit zu bekämpfen.
  • Die häufig genannte Eingliederungsbeihilfe ist ein umstrittenes Instrument, das mit Nachdruck vonseiten der Wirtschaft gefordert wird und mehrfach im Regierungsprogramm vorkommt. Arbeitgeber erhalten eine befristete Subvention für die Anstellung von Arbeitssuchenden. Positive Effekte werden dabei jedoch häufig durch Mitnahme- oder Substitutionseffekte gedämpft. So wäre laut einer Studie in Österreich etwa jedes zweite Beschäftigungsverhältnis auch ohne die Unternehmenssubvention aus öffentlichen Mitteln zustande gekommen. Mit Beschränkung auf Menschen mit multiplen Vermittlungsschwierigkeiten und einer Orientierung der Fördermaßnahme auf Menschen, die nachweislich schon länger keine Arbeit mehr bekommen, lassen sich unerwünschte Effekte eindämmen.

Autoritäre Elemente im Regierungsübereinkommen als Kontinuität

Das vorherige Regierungsprogramm zielte auf einen Umbau der Arbeitslosenversicherung nach dem Vorbild von Hartz IV in Deutschland ab. Ein Kernelement war die Abschaffung der Notstandshilfe. Davon ist im aktuellen Regierungsprogramm zwar nicht mehr die Rede, die Hintertür bleibt aber offen.

In diese Richtung zielt die angekündigte „Weiterentwicklung des Arbeitslosengeldes mit Anreizen, damit arbeitslose Menschen wieder schneller ins Erwerbsleben zurückkehren können“. Hinter der Forderung steckt die Behauptung, Arbeitslosigkeit sei auf ein zu generöses Versicherungssystem zurückzuführen. Dem neoliberalen Weltbild entsprechend, wird davon ausgegangen, dass unfreiwillige Arbeitslosigkeit nicht existiere. Stattdessen wird Arbeitslosigkeit als individuelle, freiwillig gewählte Entscheidung, im besten Fall als vorübergehende kurze Phase der Jobsuche, verstanden. Der Politik wird dabei keine Rolle zugesprochen. Ebenso geraten Unternehmen in den Hintergrund, von denen einige durch systematisches Zwischenparken in der Arbeitslosigkeit aufgrund schwankender Auftragslage zur Schaffung von Arbeitslosigkeit und prekären Arbeitsverhältnissen aktiv beitragen.

Gleichzeitig sind gegenüber den Arbeitssuchenden autoritäre Vorschläge im Regierungsprogramm enthalten, die der oben genannten Logik folgen. So wird angekündigt, die Zumutbarkeitsbestimmungen im Arbeitslosenversicherungsgesetz (AlVG) reformieren zu wollen. Diese regeln die gesetzlichen Grundlagen, unter welchen Bedingungen ArbeitslosengeldempfängerInnen verpflichtet sind, eine Beschäftigung zu akzeptieren. An anderer Stelle (im Kapitel Integration) findet sich dazu, unter dem Punkt „Integration und Arbeitsmarkt“, das Vorhaben, die überregionale Vermittlung für Asyl- und Subschutzberechtigte durch einen „neuen Kriterienkatalog (lokale Verwurzelung, Alter, Aufenthaltsdauer, Meldedauer, Familienstand, Erziehungspflichten etc.) zu verbessern“ (sic!). Um die Regelungen weiter aufzuweichen, unter denen Arbeitssuchende verpflichtet sind, zur Beschäftigungsaufnahme ihren Wohnort zu wechseln, braucht es jedoch keinen Kriterienkatalog. Dafür ist eine Änderung der Zumutbarkeitsbestimmungen notwendig.

Interessenpolitisch demaskierend steht dem ein komplett entgegengesetzter Umgang mit UnternehmerInnen gegenüber. So wird die „Entbürokratisierung von Arbeitsinspektorat und ArbeitnehmerInnenschutzvorschriften“ nach den „Grundprinzip ‚Beraten vor bestrafen‘“ gefordert. Hinter den genannten Punkten steckt eine Politik, die dazu beiträgt, den Druck auf Arbeitssuchende zu erhöhen, schlechte Bezahlung und/oder schlechte Arbeitsbedingungen zu akzeptieren, und somit die Verhandlungsmacht der ArbeitnehmerInnen schwächt.

Budget und Kräfteverhältnis im AMS entscheidend für die Arbeitsmarktpolitik

Die tatsächliche Ausgestaltung der Arbeitsmarktpolitik hängt stark vom vorhandenen Budget und dem Kräfteverhältnis im AMS ab. Entscheidend werden die Verhandlungen zwischen Finanzministerium und dem neuen Ministerium für Arbeit, Familie und Jugend sein, die erstmalig seit langem wieder von MinisterInnen derselben Partei geführt werden. Damit bestimmen die zuständigen ÖVP-MinisterInnen über die Höhe des AMS-Förderbudgets, über die Verwendung der Arbeitsmarktrücklagen und nehmen bestimmenden Einfluss auf dessen Verteilung und Verwendung im AMS.

Mit drei von neun Stimmen im AMS werden die von den ÖVP-MinisterInnen entsandten VertreterInnen eine entscheidende Rolle bei der Gestaltung der Arbeitsmarktpolitik spielen. Da das arbeitsmarktpolitische „Feintuning“ – die Bestimmungen über die Verwendung der Fördermittel (Budget) – im AMS entschieden wird, können die zuständigen ÖVP-MinisterInnen Arbeitsmarktpolitik ohne Koalitionspartner betreiben. Gemeinsam mit den ÖVP-nahen ArbeitgeberInnen-Verbänden steht es im AMS somit 6:3 gegenüber den VertreterInnen der Interessen der ArbeitnehmerInnen.

Dies ist nicht nur problematisch, da das Kräfteverhältnis im AMS-Verwaltungsrat unausgewogener erscheint, sondern vor allem auch, da das Sozialministerium beim AMS keine Mitsprache mehr hat. Arbeits- und Sozialpolitik sind eng verknüpft und sollten daher auch eng abgestimmt werden. Eine Einbindung des Sozialministeriums in den AMS-Verwaltungsrat hätte dies gewährleisten können.

Fazit

Im Gegensatz zum vorherigen Regierungsprogramm fällt die Arbeitsmarktpolitik im aktuellen Regierungsprogramm weitaus ausgewogener zugunsten der ArbeitnehmerInnen aus. Dabei steht die Arbeitsmarktpolitik der aktuellen Bundesregierung vor großen ökonomischen Herausforderungen. Insbesondere die Konjunktur sowie technologische und ökologische Transformationsprozesse werden vermutlich die treibenden Kräfte der Arbeitsmarktpolitik in der kommenden Legislaturperiode sein. Hier bestehen zumindest programmatisch Möglichkeiten einer sozial verantwortungsvollen Gestaltung der Arbeitsmarktpolitik.

Dass entschlossen und innovativ gegen Langzeitarbeitslosigkeit vorgegangen wird, ist aufgrund der Kräfteverhältnisse jedoch eher unwahrscheinlich.

Eine erste Weichenstellung für die Arbeitsmarktpolitik wird mit dem Budget- und Budgetrahmengesetz sowie mit der Höhe des AMS-Förderbudgets und der Bestimmung über die Verwendung der Arbeitsmarktrücklagen ersichtlich werden.

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