Arbeitslosenversicherung – die zweite Innovation

Viele sozialpolitische Maßnahmen der Republikgründungsjahre Österreichs bedeuteten einen großen Schritt in Richtung Sozialstaat, konnten aber an (zumeist sehr unvollkommene) Gesetze aus der Kaiserzeit anknüpfen. Sozialversicherung, Arbeitszeitverkürzung und das Verbot der Kinderarbeit seien hier als Beispiele genannt. Zwei Maßnahmen stellten für Gesetzgebung und Verwaltung dagegen völliges Neuland dar: die Errichtung der Arbeiterkammern und die Einführung der Arbeitslosenversicherung mit Beschluss der konstituierenden Nationalversammlung vom 24. März 1920. Die Gewerkschaften waren die einzigen Institutionen, die mit der finanziellen Unterstützung von Arbeitslosen Erfahrung hatten, und sie spielten bei der Umsetzung dieses Megaprojekts auch gemeinsam mit den Arbeiterkammern eine entscheidende Rolle.

Die „Politik des Schubkarrens“

Bis 1918 konnten in der Regel nur Arbeitslose, die in einer Gewerkschaft organisiert waren, mit einer kleinen Unterstützung rechnen. Alle anderen arbeitslosen Menschen mussten mit dem Armenwesen ihrer Heimatgemeinde vorliebnehmen. Wenn der Ort, an dem man gearbeitet hatte oder vergeblich Arbeit suchte, nicht die Heimatgemeinde war, wurde man dorthin per Schubhaft unter Polizeiaufsicht zurücktransportiert, unabhängig davon, ob es dort überhaupt Arbeitsmöglichkeiten gab. Das bedeutete zumeist: Die Betroffenen mussten entweder eine schlecht bezahlte Arbeit in einem regionalen Betrieb annehmen oder betteln gehen. Die Armenfürsorge der Gemeinden sicherte ja kaum das Überleben, eine staatlich für jedes Bundesland geregelte Sozialhilfe gab es erst in der Zweiten Republik. Ferdinand Hanusch, der Sozialminister (damals Sozial-Staatssekretär) der Anfangsjahre der demokratischen Republik, Gewerkschaftsorganisator und Gründungsdirektor der Arbeiterkammer für Wien und Niederösterreich, war als junger Textilarbeiter dieser „Politik des Schubkarrens“ mehrmals ausgesetzt.

Unterstützung durch die Gewerkschaft

Im Rahmen des gewerkschaftlichen Unterstützungswesens spielte die Arbeitslosenunterstützung eine wichtige Rolle, auch noch in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts bis nach 1945. Für einen Großteil der Gewerkschaftsmitglieder gehörten längere Phasen der Arbeitslosigkeit in der Monarchie und in der Ersten Republik zum normalen Lebensablauf. 1892 boten schon 65 Organisationen Arbeitslosenunterstützung, für die insgesamt 26.760 Gulden aufgewendet wurden, 1896 zahlten alle der Reichskommission der Freien Gewerkschaften angeschlossenen Organisationen zusammen 10,1 Prozent der Einnahmen an Arbeitslose aus. Allerdings profitierten davon nur 150.000 Gewerkschaftsmitglieder unter den insgesamt 21 Millionen ArbeiterInnen und (noch wenigen) Angestellten in Handel, Verkehr, Industrie, Land- und Forstwirtschaft. Außerdem mussten etliche schlecht verwaltete oder mitgliederschwache Gewerkschaften diese Leistung wieder einstellen, weil die ausgezahlten Beträge nicht zur Existenzsicherung ausreichten, während gleichzeitig ihre finanzielle Basis zusammenzubrechen drohte.

Erste Forderung nach öffentlicher Arbeitslosenunterstützung

In Zeiten explodierender Arbeitslosigkeit wie in den Jahren vor dem Ersten Weltkrieg konnten aber auch starke Organisationen die Anforderungen kaum bewältigen – und das galt nicht nur für Österreich-Ungarn. Deshalb forderte der Internationale sozialistische Arbeiterkongress in Kopenhagen 1910 unter anderem „die außerordentliche Unterstützung der Arbeitslosenkassen während der Krise“ und generell die finanzielle Förderung der gewerkschaftlichen Arbeitsunterstützung durch die „öffentlichen Gewalten“. Dafür gab es bereits etliche Best-Practice-Beispiele auf Gemeindeebene, zuerst im belgischen Gent. Später übernahmen auch Gemeinden in anderen Ländern das „Genter System“, im heutigen Österreich Graz, Liesing und Atzgersdorf. Der Kopenhagen-Kongress sah solche Maßnahmen allerdings nur als Übergangslösung, das Ziel war die „Verwirklichung der allgemeinen öffentlich-rechtlichen, obligatorischen Arbeitslosenunterstützung“. Durchgesetzt werden konnte das zuerst in England, wo schon ab 1912 für die ArbeitnehmerInnen einiger Industriezweige eine solche Arbeitslosenversicherung bestand.

In der Habsburger-Monarchie ergriff die sozialdemokratische Parlamentsfraktion mit ihrem starken Gewerkschaftsflügel 1913 die Initiative und stellte im Abgeordnetenhaus des Reichsrats einen Antrag auf staatliche Co-Finanzierung der gewerkschaftlichen Unterstützungskassen. Anfang 1914 folgte ein weiterer Antrag, der auch außergewerkschaftliche Arbeitslosenkassen einbezog – wie in Kopenhagen als Übergangslösung „bis zur gesetzlichen Regelung der staatlichen Arbeiterfürsorge“. Dieser Antrag wurde vom Budgetausschuss sogar mit 17 gegen 15 Stimmen angenommen, aber der Beginn des Ersten Weltkriegs und der Kriegsdiktatur verhinderte für vier Jahre fast alle sozialpolitischen Fortschritte.

Beitrag zum Krisenmanagement

Während des letzten Kriegsjahres und während der Gründungsjahre der demokratischen Republik herrschten Hunger und Chaos in Wirtschaft und Arbeitsmarkt. Die Umstellung von Kriegs- auf Friedenswirtschaft und die Demobilisierung stellten die Gründer der Republik vor große Herausforderungen. Sollte das Versprechen, „einer besseren Zukunft den Weg … bahnen“ zu wollen, nicht ganz unglaubwürdig bleiben, war rasches Handeln angesagt. Nach einer Einigung zwischen GewerkschafterInnen, Industrievertretern und der Staatsregierung wurde schon am 6. November 1918, also noch vor der offiziellen Ausrufung der Republik, eine provisorische staatliche Arbeitslosenunterstützung eingeführt. Die Hanusch-Verordnung sollte ursprünglich nur bis zum 25. Februar 1919 gelten, blieb aber bis März 1920 in Kraft, weil sich die Verhandlungen über eine dauerhafte Lösung der finanziellen Absicherung bei Arbeitslosigkeit schwierig gestalteten.

Krankenversicherungspflichtige ArbeiterInnen hatten durch die Verordnung bei Arbeitslosigkeit Anspruch auf Unterstützung in der Höhe des Krankengeldes. Jene demobilisierten Kriegsheimkehrer, die vor ihrer Einberufung Arbeiter gewesen waren, hatten Anspruch auf eine Unterstützung, die dem durchschnittlichen Lohn der Branche entsprach, in der sie vor dem Krieg gearbeitet hatten. Beide Gruppen erhielten darüber hinaus Zulagen für materiell abhängige Familienmitglieder. Die Finanzierung erfolgte aus Budgetmitteln.

Beteiligung der Gewerkschaften

Zuständig für die Auszahlung der Arbeitslosenunterstützung und die Organisation der Arbeitsvermittlung waren die „Industriellen Bezirkskommissionen“ mit paritätisch besetzten Verwaltungsausschüssen – je zur Hälfte Gewerkschaftsdelegierte und Delegierte der UnternehmerInnen mit beigezogenen Behördenvertretern. Praktisch sollte die Auszahlung durch die ihnen zugeordneten „Arbeitslosenämter“ erfolgen, das funktionierte aber am Anfang noch nicht. Bei der ersten Auszahlung vom 18. bis zum 23. November sprangen deshalb die Gewerkschaften ein und stellten ihre Einrichtungen zur Verfügung. Die Auszahlung wurde zum Teil über ihre Kassen organisiert und die Arbeitsvermittlung durch die gewerkschaftlichen Arbeitsnachweise.

Die Auszahlung eines steuerfinanzierten Arbeitslosengeldes durch die Gewerkschaften ist in Finnland, Schweden und Norwegen bis heute üblich, was die (freiwillige) Mitgliedschaft bei einer gewerkschaftlichen Arbeitslosenkasse voraussetzt und damit als eine der Ursachen für den hohen gewerkschaftlichen Organisationsgrad in Skandinavien gesehen werden kann. In Österreich ging man 1920 einen anderen Weg, nicht zuletzt, weil die ausschließliche Finanzierung aus dem maroden Staatsbudget nicht mehr tragbar war. Staatssekretär Hanusch erläuterte das Konzept Ende 1919 beim Kongress der Freien Gewerkschaften:

„Ich kann nur sagen, dass die Arbeitslosenunterstützung in ihrer jetzigen Form eine unmögliche Sache ist … Auf der anderen Seite kann ich die Unterstützung nicht einfach drosseln. Sollen die armen Arbeitslosen hungern? Es ist notwendig, eine gesetzliche Unterlage zu schaffen, sodass nicht nur der Staat, sondern drei Faktoren zur Arbeitslosenversicherung beitragen: der Staat, die Unternehmer und die Arbeiter selbst.“

Arbeitslosenversicherung: die hart erkämpfte Dauerlösung

Die Regierungsvorlage zum Arbeitslosenversicherungsgesetz mit der Umstellung auf das Versicherungssystem wurde am 11. Februar 1920 in die konstituierende Nationalversammlung eingebracht. Es handelte sich um einen Kompromiss, den die GewerkschafterInnen im sozialdemokratischen Parlamentsklub erst nach etlichen Korrekturen zugunsten der Betroffenen mittragen wollten. Deshalb dauerten die Ausschussverhandlungen eineinhalb Monate, aber die harten Verhandlungen zahlten sich aus.

Im Gegensatz zur Regierungsvorlage galt ab 9. Mai, als das Gesetz in Kraft trat, der Familienzuschlag für alle, die für eine Familie zu sorgen hatten, nicht nur für verheiratete Arbeitslose, sodass auch die zahlreichen Alleinerzieherinnen, in ihrer Mehrheit Kriegswitwen, eine Chance bekamen. Die zweite große Verbesserung: Nach der vollständigen Umstellung auf das Versicherungssystem wurden ab 1. Juli 1921 auch ArbeitnehmerInnen mit einer anderen als der österreichischen Staatsbürgerschaft anspruchsberechtigt, da sie ja wie alle anderen als Versicherte ihren Beitrag zahlten. Die Regierungsvorlage hatte nur dann einen Anspruch vorgesehen, wenn eine Gegenseitigkeitsvereinbarung mit dem Herkunftsland bestand.

Die AK erreicht Mitbestimmung auf Bundesebene

Regionale Entscheidungskompetenz, Kontrolle und Organisation lagen auch nach dem Arbeitslosenversicherungsgesetz bei den „Industriellen Bezirkskommissionen“ und ihren „Arbeitslosenämtern“. Auf gesamtstaatlicher Ebene fehlte dagegen vorerst jede Mitbestimmung der Interessenvertretungen. Die beiden zuständigen Ministerien, das Sozial- und das Finanzministerium, verwalteten die Beitragsmittel und auch die Gebarung des aus den Beitragsüberschüssen gespeisten Arbeitslosenversicherungsfonds nach eigenem Ermessen.

Sobald die Arbeiterkammer nach den Wahlen 1921/22 handlungsfähig war, verlangte sie Mitbestimmung im Rahmen eines neu zu schaffenden Arbeitslosenversicherungsbeirats. Sie erreichte auch dessen Einberufung, allerdings nicht dessen gesetzliche Absicherung. Er setzte sich besonders für „produktive Arbeitslosenfürsorge“ ein, also für Arbeitsbeschaffungsprogramme für schwer vermittelbare Arbeitslose. Die rechts-konservative Regierung veröffentlichte 1925 auch tatsächlich ein solches Programm, das 10.000 Arbeitsplätze bereitstellen sollte, umgesetzt wurde aber nur eine sehr begrenzte Aktion.

Die AK und die Einführung der Notstandshilfe

1925 waren die negativen Folgen der „Genfer Sanierung“ am österreichischen Arbeitsmarkt schon deutlich zu spüren. Diese Budgetsanierung mit Hilfe internationaler Geldgeber war mit Sozialabbau und Schaden für die Volkswirtschaft verbunden – ganz ähnlich wie vor wenigen Jahren in Griechenland. Dadurch stieg die Arbeitslosigkeit schon ab 1923 nach einer kurzen Erholungsphase wieder steil an. Vor diesem Hintergrund machte die AK „unermüdlich“ Druck, bis Ende 1923 die „Notstandsunterstützung“ für jene eingeführt wurde, die nach dem Ende der Frist für den Bezug des Arbeitslosengeldes weiter ohne Job dastanden. Ihre Verlängerung musste allerdings – im Gegensatz zur Zweiten Republik – fast jedes Jahr neu beschlossen werden.

Der Kampf um die Höhe des Arbeitslosengeldes und die Einbeziehung einer möglichst großen Zahl an Betroffenen begleitete die Tätigkeit von Arbeiterkammer und Gewerkschaft während der ganzen Ersten Republik. Die Folgen der Weltwirtschaftskrise, kombiniert mit der Politik des harten Schillings und der Entmachtung der ArbeitnehmerInnen-Interessenvertretungen, ließen aber das System ab Beginn der 1930er-Jahre fast zusammenbrechen. Immer mehr Menschen wurden „ausgesteuert“, erhielten weder Arbeitslosengeld noch Notstandshilfe und waren – wie zu Kaisers Zeiten – auf die Armenpflege ihrer Heimatgemeinde angewiesen.

Immer wieder infrage gestellt und verteidigt

Schon während der Vorbereitung des Arbeitslosenversicherungsgesetzes kam es zu Angriffen auf das soziale Netz für Arbeitslose. Es wurde als „Arbeitslosenpension“ heruntergemacht, eine gezielte Kampagne gegen Arbeitslose als Sozialschmarotzer setzte ein. Das Bild von der sozialen Hängematte wurde in der Ersten und auch in der Zweiten Republik immer dann hervorgeholt, wenn der Sozialstaat zurückgedrängt werden sollte. Es sei hier auf die breit angelegte Sozialschmarotzer-Kampagne in den 1980er-Jahren verwiesen oder auf das Infragestellen der Notstandshilfe, das noch in frischer Erinnerung ist.

Die rechts-konservativen Regierungen der Ersten Republik setzten immer wieder dazu an, den BezieherInnenkreis, die Dotierung des Arbeitslosengeldes einzuschränken und die Mitbestimmung der ArbeitnehmerInnen-Interessenvertretungen zu unterlaufen. Die Diktatur im austrofaschistischen „Bundesstaat Österreich“ führte diese Politik konsequent fort, jetzt ohne von der Opposition in einem demokratisch gewählten Parlament und einer autonomen Arbeiterkammer gebremst zu werden. Das „Gewerbliche Sozialversicherungsgesetz“ (nicht zu verwechseln mit dem „Gewerblichen Sozialversicherungsgesetz“ 1978, das bis heute in seiner aktuellen Fassung „die Sozialversicherung der in der gewerblichen Wirtschaft selbständig Tätigen“ regelt) schaffte 1936 die „Industriellen Bezirkskommissionen“ ab und ersetzte sie durch vom Sozialminister bestellte Organe, aus „Arbeitslosenämtern“ wurden „Arbeitsämter“. Man schaffte den seit 1920 bestehenden Rechtsanspruch auf Unterstützung wieder ab und schränkte die ohnehin geringen Leistungen der Arbeitslosenversicherung weiter ein.

Während des Zweiten Weltkriegs herrschte in der Kriegsindustrie und in der Landwirtschaft Mangel an Arbeitskräften, Arbeitslosigkeit war kein Thema. Das nationalsozialistische Regime bestellte einen „Generalbevollmächtigten für den Arbeitseinsatz“, der für die Mobilisierung der Arbeitskräfte zu sorgen hatte. Frauen, aus dem Ausland Angeworbene, ZwangsarbeiterInnen aus Osteuropa, Kriegsgefangene und KZ-Häftlinge ersetzten die Soldaten. Mit der Heimkehr der Soldaten nach Kriegsende und der Normalisierung des Arbeitsmarkts in einer kapitalistischen Wirtschaft war wieder eine sozialstaatliche Lösung für den Fall der Arbeitslosigkeit gefragt.

Selbstverwaltung als Gewerkschaftsziel

Während der Verhandlungen über ein Arbeitslosenversicherungsgesetz für die Zweite Republik setzte sich der neu gegründete Österreichische Gewerkschaftsbund nicht nur bessere Leistungen als in der Ersten Republik zum Ziel, sondern auch Selbstverwaltung nach dem Muster der Krankenversicherung. Der Kompromiss, der dann durch das 1949 in Kraft tretende Gesetz festgeschrieben wurde, brachte zwar mehr Mitbestimmung, aber die Selbstverwaltung der Arbeitsämter war nicht erreichbar gewesen. Auch das 1968 auf Gewerkschaftsinitiative beschlossene „Arbeitsmarktförderungsgesetz“, das eine bessere Grundlage für aktive Arbeitsmarktpolitik bieten sollte, brachte in dieser Hinsicht keinen Fortschritt. Im beginnenden Zeitalter des Neoliberalismus stand Selbstverwaltung unter gleichberechtigter Beteiligung der ArbeitnehmerInnen-Seite ohnehin nicht mehr zur Debatte. Bei der Umwandlung der Arbeitsmarktverwaltung in das AMS, das ausgegliederte „Arbeitsmarktservice“, war das Absichern der Mitbestimmungsrechte schon als Erfolg zu werten.

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