„A Climate of Fairness“: Umweltsteuern als Mittel gegen (ökologische) Ungleichheit?

Die „Fridays for Future“-Protestbewegung hat nicht nur den Klimawandel zu einer politischen Priorität gemacht. Nach einem längeren Dornröschenschlaf werden Ökosteuern wieder diskutiert, auch in Österreich. Ökosteuern können ein effizientes Instrument im Kampf gegen Umweltverschmutzung und Klimawandel sein: Sie verteuern umweltschädliches Verhalten und spülen gleichzeitig Steuereinnahmen in die Staatskassen, mit denen ökologische Maßnahmen finanziert werden können. Ökosteuern können aber nur dann Erfolg haben, wenn sie sozial gerecht sind.

Sind Ökosteuern sozial und wirtschaftlich „faire“ Steuern?

Ökosteuern können direkt und indirekt Preise, etwa im Energie- oder Transportbereich, erhöhen. Damit belasten sie die Verbraucherinnen und Verbraucher mit geringerem Einkommen mehr als jene mit höherem Einkommen – sie wirken also „regressiv“ und können somit bereits bestehende Einkommensungleichheiten weiter vertiefen. Inwieweit und in welchem Umfang Unternehmen erhöhte Produktionskosten abwälzen, hängt von vielen Faktoren ab und würde den Umfang dieses Artikels sprengen. Eine Analyse dieser Auswirkungen sollte vor der Einführung einer solchen Steuer gemeinsam mit Überlegungen für geeignete Kompensationsmaßnahmen durchgeführt werden.

Doch gilt es noch andere Formen der Ungleichheit zu berücksichtigen. Denn Einkommensschwächere sind meist ungleich mehr Umweltbelastungen und den Folgen des Klimawandels ausgesetzt. Verursacht haben sie diese Belastungen aber zu einem weit geringeren Teil als Gutverdienende. Bereits 2015 stellten Lucas Chancel und Thomas Piketty in einer Studie fest, dass sowohl die Einkommen als auch der Anteil an den CO₂-Emissionen innerhalb der Länder ungleich verteilt sind und dass diese Ungleichverteilung zunimmt. So verursachen die 10 Prozent der Weltbevölkerung, die am meisten emittieren, 45 Prozent der globalen Treibhausgas-Emissionen, während die 50 Prozent, die am wenigsten emittieren, nur für 13 Prozent verantwortlich sind (siehe Abbildung 1). Der überwiegende Teil dieser „Großverschmutzer“ bzw. „Großverschmutzerinnen“ findet sich in den USA, der EU sowie China (siehe Abbildung 2).

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Dies bedeutet, dass die Wohlhabendsten in allen Ländern für Klimaschutzmaßnahmen mehr zur Kasse gebeten werden sollten – aus sozialen Erwägungen ebenso wie aus ökologischen.

Welche soziale und ökologische Rolle spielen Ökosteuern

Ökosteuern können dabei unter gewissen Voraussetzungen eine wichtige Rolle spielen. Dass sie selbst in den ärmsten Entwicklungsländern sozial verträglich eingesetzt werden können (und zum Teil bereits werden), hat die vom VIDC in Auftrag gegebene Studie „A Climate of Fairness – Environmental Taxation and Tax Justice in Developing Countries“ der Umweltökonomin Jacqueline Cottrell und der Steuerrechtlerin Tatiana Falcão ergeben.

Die umfangreiche Studie bietet nicht nur einen Überblick, welche Umwelt- bzw. umweltbezogenen Steuern (Letztere weisen nur einen indirekten ökologischen Effekt auf) es weltweit gibt und welche rechtlichen Grundlagen und Ausgestaltungen bei der Implementierung zu beachten sind.

Die Autorinnen untersuchen auch anhand der bisher in Entwicklungs- wie auch in Industrieländern gemachten Erfahrungen detailliert mögliche Zielkonflikte zwischen a) ökologischer Effektivität, b) direkten und indirekten sozialen Auswirkungen und c) ökonomischen bzw. fiskalischen Effekten, insbesondere auf das BIP, die Beschäftigung und die Budgeteinnahmen. Detailliert analysierte Beispiele aus China, Mexiko, Marokko und Vietnam zeigen, dass Ökosteuern durchaus zu Verbesserungen im Umweltbereich führen können. Diese reichen von Emissionsverringerungen und der Förderung von sauberen Energielösungen bis hin zu höheren Recycling-Raten bei Plastikabfällen. Sie sind auch gut fürs staatliche Budget, da Ökosteuern meist eine nicht mobile Steuerbasis haben und daher kaum zu umgehen sind. Dadurch tragen sie zu einer verbesserten Steuer- und Zahlungsmoral bei, was besonders für schwach entwickelte Steuersysteme positiv ist.

Auswirkungen von Ökosteuern auf die Geschlechtergerechtigkeit

Besonderes Augenmerk wurde auf mögliche Auswirkungen auf die Geschlechtergerechtigkeit gelegt. Diese können negativ wie positiv sein: So treffen etwa Preissteigerungen auf Energie, Abfallentsorgung und Wasser Frauen mehr, weil sie oftmals die Kosten der Haushaltsführung tragen müssen. Hier müssten Kompensationsmaßnahmen für ärmere Haushalte eingeführt werden. Andererseits treffen in ärmeren Ländern erhöhte Benzinpreise eher Männer, wenn sich Preiserhöhungen vor allem auf Privatfahrzeuge auswirken. Wenn im Gegenzug der öffentliche Verkehr unterstützt und ausgebaut wird, nützt das eher Frauen. Und schließlich verbessert eine saubere Umwelt die Gesundheit in den Familien, was auch weniger Care-Arbeit für Frauen bedeutet.

Marokko beachtete Genderungleichheiten, als man daranging, das Plastikproblem zu lösen. 2014 wurde in diesem Rahmen eine Steuer auf Plastikprodukte eingeführt, deren Erträge für die Verbesserung der Mülltrennung und den Aufbau von Entsorgungsanlagen verwendet wurden. Mit begleitenden Sozialprogrammen konnten die ehemals informell arbeitenden Mülltrennerinnen und Mülltrenner sozial und gesundheitlich abgesichert werden, wobei Genderaspekte bei der Verteilung der Förderungen besonders beachtet wurden.

Im Zuge einer ökosozialen Steuerreform sollten auch umweltschädliche Subventionen abgebaut werden. So werden Staatshaushalte entlastet und die Umwelteffekte der Steuermaßnahmen erhöht, da der Umstieg auf umwelt- und klimafreundliche Alternativen erleichtert wird. Direkte oder indirekte umweltschädliche Subventionen gibt es in allen Ländern, und sie halten sich hartnäckig. Dabei zeigen Untersuchungen, dass vor allem in Ländern mit geringerem Einkommen nicht die Ärmsten, sondern die wohlhabendsten 20 Prozent der Bevölkerung davon profitieren.

Österreich versprach als Teil seiner Klimastrategie eine Veröffentlichung solcher Subventionen bis Juni 2019, was aber bisher nicht geschah. Eine WIFO-Studie aus 2016 bezifferte solche Subventionen in den Bereichen Verkehr, Wohnen und Energie mit immerhin bis zu 4,7 Mrd. Euro pro Jahr. Dazu zählt die Subventionierung (= Steuerbefreiung) bei der Energiegewinnung und von Kerosin ebenso wie die Steuerfreiheit des internationalen Flugverkehrs.

Die Einsparungen durch die Reduzierung von umweltschädlichen Subventionen können ebenfalls dafür verwendet werden, negative soziale Auswirkungen von Ökosteuern abzufedern. Besonders ambitioniert ging dabei Indonesien vor: Das Land strich 2015 rigoros seine hohen umweltschädlichen Subventionen. Allein in jenem Jahr konnten 17 Mrd. US-Dollar eingespart werden. Im Gegenzug baute die Regierung das Sozialsystem vor allem für den ärmsten Teil der Bevölkerung aus. Außerdem erhöhte man die Ausgaben für Erziehung um 28 Prozent, für Gesundheit um 75 Prozent und für Infrastruktur um 104 Prozent.

Damit Regierungen Ökosteuern, wie etwa die aktuell intensiv diskutierte CO₂-Steuer, mehr als bisher einsetzen, müssen auch Maßnahmen zur Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit getroffen werden. Schließlich sollen ja Umweltprobleme bzw. CO₂-Emissionen nicht durch Investitionen oder Betriebsabsiedelungen in Staaten ohne Ökosteuern und mit geringen Umweltauflagen verlagert werden. Die EU veröffentlicht regelmäßig die Sektoren, die als besonders von „carbon leakage“ betroffen angesehen werden. Jacqueline Cottrell und Tatiana Falcão schlagen in der VIDC-Studie dafür sogenannte Grenzausgleiche (border adjustments) vor. Damit würden inländische, umweltfreundlich produzierte Waren nicht gegenüber billigeren, umweltschädlich hergestellten Importprodukten benachteiligt. Mit „Border Adjustments“ würde etwa ein Land, das CO₂-Steuern erhebt, Importe aus Ländern ohne eine solche Steuer verteuern. Exporteure würden dagegen CO₂-Steuernachlässe erhalten, damit sie gegenüber CO₂-intensiven Konkurrenzprodukten nicht benachteiligt werden. „Border Adjustments“ müssten nicht weltweit Anwendung finden, aber vor allem kleinere Länder sollten sich regional auf solche Maßnahmen einigen. In der EU könnten „Border Carbon Adjustments“ helfen, das bisherige Emissionshandelssystem zu verbessern (siehe Krenek, Sommer, Schratzenstaller 2018).

Umweltsteuern sollten also im Paket mit sozialen, wirtschaftlichen und ökologischen Begleitmaßnahmen implementiert werden. Werden diese klar kommuniziert, können sie die politische Akzeptanz von Ökosteuern erhöhen. Dass dies notwendig ist, haben nicht erst die Proteste der „Gelbwesten“ in Frankreich gegen die CO₂-Steuer im letzten Jahr gezeigt.