Dem wirtschaftlichen Abschwung entgegenwirken: Zur wichtigen Rolle der Fiskalpolitik

Der wirtschaftliche Abschwung im Euroraum ist bereits im Gange. In Österreich droht die Arbeitslosigkeit bald wieder zu steigen. Um der Konjunkturschwäche entgegenzuwirken, muss die Fiskalpolitik eine zentrale Rolle als Konjunktursteuerungsinstrument spielen, zumal die geldpolitischen Handlungsmöglichkeiten stark eingeschränkt sind. Angesichts erheblicher Investitionsbedarfe und äußerst niedriger Zinsen bieten sich günstige Gelegenheiten, um die öffentlichen Investitionen schuldenfinanziert auszuweiten, wodurch auch das langfristige Wachstumspotenzial erhöht werden würde.

Wirtschaftlicher Abschwung im Euroraum

Der wirtschaftliche Aufschwung der letzten Jahre sorgte in weiten Teilen Europas für Optimismus. Nach Jahren der Rezession bzw. Stagnation in zahlreichen europäischen Ländern konnten wieder ein kräftigeres Wirtschaftswachstum und eine rückläufige Arbeitslosigkeit verzeichnet werden, wobei die Arbeitslosigkeit in großen Teilen des Euroraums jedoch weiterhin höher ist als vor Beginn der Finanzkrise. Auch Österreich verzeichnete einen kräftigen konjunkturellen Aufschwung, der von etwa Mitte 2015 bis Mitte 2018 andauerte und seitdem sukzessive an Fahrt verloren hat.

In den letzten Monaten kühlt sich die konjunkturelle Entwicklung im Euroraum jedoch zunehmend ab, was sich in fallenden wirtschaftlichen Wachstumsraten manifestiert. Die deutsche Wirtschaft ist nicht zuletzt aufgrund der Folgewirkungen der von US-Präsident Trump angezettelten Handelskonflikte und der Unsicherheiten rund um den Brexit besonders stark getroffen; sie befindet sich möglicherweise schon in einer Rezession. Vor dem Hintergrund der ausgeprägten Konjunkturschwäche der wichtigen Handelspartner Italien und Deutschland ist auch die österreichische Wirtschaft im Abschwung – das BIP-Wachstum für das Jahr 2019 muss wohl weiter nach unten revidiert werden. Der Anstieg von Industrieproduktion und Ausrüstungsinvestitionen hat sich in Österreich merklich abgeschwächt und die Zahl der Arbeitslosen könnte bald wieder zu steigen beginnen – und das, obwohl die Zahl der beim AMS registrierten Arbeitslosen weiterhin bei ca. 300.000 Menschen liegt, was deutlich höher ist als das Niveau von ca. 210.000 Arbeitslosen vor dem Start des letzten Konjunkturabschwungs im Jahr 2008.

Die Erfahrungen der letzten Krise zeigen, dass es wichtig ist, möglichst rasch Maßnahmen zu ergreifen, um dem Anstieg der Arbeitslosigkeit entgegenzuwirken. Steigende Arbeitslosigkeit führt zu negativen langfristigen Folgewirkungen – etwa durch erhebliche Einkommensrückgänge für die von Langzeitarbeitslosigkeit Betroffenen, welche die Konsumnachfrage schwächen; sowie durch Verluste an Qualifikationen, die auch das langfristige Wachstumspotenzial nach unten drücken. Um diese negativen Folgewirkungen zu verhindern, bedarf es rascher und entschlossener wirtschaftspolitischer Gegenmaßnahmen.

Zudem belastet eine schwache Konjunktur durch geringere Steuereinnahmen und höhere Sozialausgaben die öffentlichen Haushalte, was ebenfalls für die rasche Umsetzung antizyklischer Fiskalpolitik spricht, welche die Gesamtwirtschaft unterstützt. Eine wohl durchdachte defizitfinanzierte expansive Fiskalpolitik kann in der aktuellen Situation sogar dazu beitragen, dass die Staatsschuldenquote (gemessen in % des BIP) mittel- und langfristig im Vergleich zu einem Szenario ohne fiskalischen Stimulus weiter sinkt. Dies steht im starken Gegensatz zu der oftmals geäußerten Behauptung, wonach expansive Fiskalpolitik lediglich zu höheren Schulden führe.

Wie soll die Wirtschaftspolitik auf den Abschwung reagieren?

Was kann die Wirtschaftspolitik unternehmen, um dem wirtschaftlichen Abschwung entgegenzuwirken? Die geldpolitischen Handlungsspielräume zur Ankurbelung der Wirtschaft sind äußerst beschränkt. Die Leitzinsen im Euroraum stehen weiterhin bei Null und können damit nicht weiter gesenkt werden. Wie effektiv „Quantitative Easing“ (groß angelegtes Anleihen-Kaufprogramm wie jenes der Europäischen Zentralbank) ist, um positive Wachstums- und Beschäftigungseffekte zu erzielen, bleibt umstritten. Gleichwohl es im Sinne einer effektiven wirtschaftspolitischen Koordinierung mit der Fiskalpolitik der nationalen Regierungen wichtig sein wird, dass die Europäische Zentralbank (EZB) ihre Niedrigzinspolitik fortsetzt, so steht sie doch jedenfalls auf verlorenem Posten, wenn es darum geht, den wirtschaftlichen Abschwung im Alleingang zu bekämpfen.

Vor dem Hintergrund der eingeschränkten geldpolitischen Spielräume muss die Fiskalpolitik der nationalen Regierungen eine wichtigere Rolle in der wirtschaftspolitischen Konjunktursteuerung übernehmen. Dies ist auch im Rahmen der internationalen Fachdebatte der letzten Monate klar herausgearbeitet worden. Der bekannte Makroökonom Larry Summers und Anna Stansbury argumentierten etwa zuletzt, der Euroraum befinde sich in einem geldpolitischen „schwarzen Loch“ – einer Liquiditätsfalle, in der es nur minimalen Spielraum für expansive geldpolitische Maßnahmen gebe“. Die Bekämpfung (zukünftiger) Wirtschaftsabschwünge mache es deshalb umso mehr erforderlich, dass nationale Regierungen expansive Steuer- und Ausgabenpolitik betreiben, um die gesamtwirtschaftliche Nachfrage und damit Wirtschaftswachstum und Beschäftigung zu stimulieren. Vor diesem Hintergrund kristallisiert sich in der internationalen Fachdebatte zunehmend eine neue Sichtweise auf die wichtige Rolle der Fiskalpolitik heraus.

Fiskalpolitik in Zeiten äußerst niedriger Zinsen

Die Rahmenbedingungen für keynesianische Akzente in der Wirtschaftspolitik sind denkbar günstig, insbesondere in Deutschland und Österreich. Darauf verweist nicht zuletzt die bahnbrechende Arbeit des ehemaligen IWF-Chefökonomen Olivier Blanchard. Dieser argumentiert, dass die Kosten von öffentlichen Schulden in einem Umfeld sehr niedriger Zinsen neu bewertet werden müssen. Blanchard zeigt, dass es wichtige Konsequenzen für die Fiskalpolitik hat, wenn die „sicheren Zinsen“ (auf Staatsanleihen) niedriger sind als das nominelle Wirtschaftswachstum. Staaten können sich relativ problemlos höher verschulden, wenn Wirtschaftswachstum und Staatseinnahmen schneller wachsen als die Zinskosten.

Die Zinsen für zehnjährige Staatsanleihen sind mittlerweile negativ, das heißt der österreichische Staat muss am Ende der Laufzeit sogar weniger zurückzahlen, als er an Kredit aufgenommen hat. Zudem waren die nominellen BIP-Wachstumsraten in den vergangenen drei Jahren durchschnittlich substanziell höher als die Zinsen. Dieser Umstand verweist darauf, dass Österreich und Deutschland aktuell im europäischen Ländervergleich besonders große Handlungsspielräume haben, um über expansive Fiskalpolitik dem Wirtschaftsabschwung entgegenzuwirken.

Es wäre nur dann nicht sinnvoll, bei niedrigen Zinsen nicht die staatlichen Investitionen zu erhöhen, wenn die öffentlichen Investitionsprojekte negative Renditen abwerfen würden. Dass dies angesichts drängender Investitionsbedarfe nicht der Fall ist, sollte auf der Hand liegen: Der Bedarf hinsichtlich einer Verbesserung der öffentlichen Infrastruktur ist in Deutschland, das besonders hart von dem jüngsten Wirtschaftsabschwung getroffen ist, besonders groß. Doch auch in Österreich und anderen reichen Eurozonenländern bestehen angesichts von Entwicklungen wie der zunehmenden gesellschaftlichen Alterung, der Digitalisierung und dem Klimawandel große öffentliche Investitionsbedarfe.

Die Rahmenbedingungen für mehr öffentliche Investitionen sind günstig. Zum einen würden sich, wie auch der bekannte belgische Ökonom Paul de Grauwe argumentiert, im vorherrschenden Niedrigzinsumfeld zahlreiche öffentliche Investitionen finden lassen, die sich rentieren und positiv zu Wirtschafts- und Beschäftigungswachstum beitragen. Zum anderen würden die kommenden Generationen überproportional von Zukunftsinvestitionen (bspw. öffentlichen Investitionen in den Klimaschutz) profitieren. Deshalb wäre es auch ökonomisch sinnvoll, diese Investitionen nicht ausschließlich über laufende Steuereinnahmen, sondern über langfristige Staatsanleihen zu finanzieren, wobei letzteres in dem bestehenden Umfeld extrem niedriger Zinsen auch besonders günstig möglich ist.

Die wirtschaftspolitische Debatte im deutschsprachigen Raum sollte sich daran ausrichten, welche öffentlichen Investitionen den größten gesellschaftlichen Mehrwert schaffen – statt sich in endlosen Debatten darüber zu ergehen, ob expansive Fiskalpolitik in Zeiten eines wirtschaftlichen Abschwungs effektiv ist. Denn die makroökonomische Fachliteratur hat die Effektivität in den letzten 10 Jahren auf der Basis eines relativ starken Forschungskonsenses bestätigt.

In Deutschland fordern mittlerweile selbst einige vormalige UnterstützerInnen einer Fiskalpolitik der „schwarzen Null“ eine Reform der Schuldenbremse, weil die Schuldenbremse aktuell die öffentliche Neuverschuldung (vor allem in Zeiten eines Wirtschaftsabschwungs) zu stark einschränke. Dass in Österreich in Aussicht steht, dass die Schuldenbremse in den Verfassungsrang gehoben werden könnte – wie es in Deutschland bereits seit zehn Jahren der Fall ist, wo nun jedoch die negativen Auswirkungen diskutiert werden –, erscheint vor dem Hintergrund der völlig gegenläufigen deutschen und internationalen Debatte als kontraproduktives Vorhaben.

Mehr öffentliche Investitionen sind erforderlich

Der wirtschaftliche Abschwung im Euroraum ist bereits im Gang. Ausgehend von der Schwäche der wichtigen Handelspartner Deutschland und Italien ist auch die österreichische Wirtschaft betroffen; die Arbeitslosigkeit könnte bald wieder zu steigen beginnen. Deshalb sollte so rasch wie möglich mit expansiver Fiskalpolitik gegengesteuert werden, zumal die geldpolitischen Handlungsmöglichkeiten gering sind. Ähnliche Überlegungen hat Jason Furman, ehemaliger ökonomischer Chefberater von Barack Obama, im Hinblick auf einen vorbeugenden Fiskalstimulus geäußert. Wenn der Einsatz der wirtschaftspolitischen Instrumente vor dem Hintergrund der bestehenden Rahmenbedingungen Beschränkungen unterliegt, sollten die wirtschaftspolitischen EntscheidungsträgerInnen präventiv diese Instrumente einsetzen, um ihre Effektivität zu verstärken.

Die verantwortlichen Regierungen sollten im Euroraum deshalb möglichst rasch Konjunkturpakete auflegen, noch bevor die Konjunkturschwäche voll durchschlägt. Denn die Erfahrungen der vergangenen Krise haben gezeigt, dass rasches Handeln wichtig ist, um erhebliche negative Langzeitfolgen gestiegener Arbeitslosigkeit zu verhindern. Die im europäischen Regelwerk vorhandenen fiskalischen Handlungsspielräume sollten im wirtschaftlichen Abschwung voll ausgereizt und seitens der Regierung pragmatisch genutzt werden.

Durch die Ausweitung öffentlicher Investitionen im Rahmen eines Konjunkturpakets könnten auch einige erste Schritte hin zu einer Adressierung zentraler langfristiger Probleme gemacht werden. Angesichts erheblicher gesellschaftlicher Herausforderungen (Alterung, Digitalisierung, Klimawandel) besteht ohnehin ein großer Bedarf an Investitionen. Im aktuellen Niedrigzinsumfeld können sinnvolle öffentliche Investitionen langfristig und enorm günstig finanziert werden. Die empirische Wirtschaftsforschung verweist darauf, dass expansive Fiskalpolitik – und insbesondere eine Ausweitung der öffentlichen Investitionen – gerade in Zeiten eines wirtschaftlichen Abschwungs besonders große positive Wachstumseffekte erzielt. Zudem stärken fiskalpolitische Konjunkturmaßnahmen in einem Wirtschaftsabschwung auch das langfristige Wachstumspotenzial. Wann sollten die wirtschaftspolitischen EntscheidungsträgerInnen also expansive fiskalpolitische Maßnahmen beschließen, wenn nicht jetzt?

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