Eine Steuerrevolution für die EU?

Nachdem die Gespräche zur Einführung einer Digitalsteuer Anfang 2019 vorerst gescheitert sind, bekommt die EU jetzt eine zweite Chance zur Steuerrevolution: Die G20 verhandeln über einen effektiven Mindeststeuersatz für Unternehmensgewinne. Der Prozess ist in der Endphase. Er wird nicht alle zufriedenstellen, für die EU-28 aber birgt er enorme Chancen.

Nach dem Scheitern der EU-weiten Verhandlungen über die Einführung einer Digitalsteuer Anfang 2018 haben sich die Debatten zur Besteuerung der Internetkonzerne stärker auf die OECD-Ebene verlagert. Die zentralen Themen dort sind die Neuaufteilung der Konzerngewinne (Pillar 1) sowie ein globaler Mindeststeuersatz für Unternehmensgewinne (Pillar 2). Der große Vorteil der OECD- gegenüber der EU-Ebene ist die Einbindung von USA, China & Co über die G20 und das mittlerweile 134 Staaten umfassende „Inclusive Framework“. Am 9. Oktober wird die OECD einen Kompromissvorschlag für Pillar 1 vorgelegen (den sogenannten Unified Approach) und die globale Öffentlichkeit zu einer letzten Konsultation einladen. Die abschließenden politischen Entscheidungen über das Gesamtpaket werden für 2020 erwartet.

Die Neuaufteilung der Gewinne: kaum Veränderungen

Im Zentrum der Debatte steht die Neuaufteilung der Konzerngewinne (Pillar 1). Bei jedem multinationalen Konzern stellt sich die Frage, welcher Teil des Gesamtgewinns in welchem Land besteuert werden darf. Bislang war (vereinfacht gesprochen) der Ort der Produktion maßgeblich, künftig soll der Ort des Konsums wichtiger werden. Alle Länder machen freilich Vorschläge, von denen sie vor allem selbst profitieren. Großbritannien fordert eine Digitalsteuer und damit mehr Steuern von US-Internetkonzernen im Vereinigten Königreich. Die USA wiederum fordern eine stärkere Besteuerung der Marketingaktivitäten und damit mehr Steuern von den europäischen Autobauern in den USA. Auch die Entwicklungs- und Schwellenländer – die im jetzigen System tendenziell benachteiligt werden – fordern mehr Steuersubstrat für sich. Mit dem Unified Approach versucht die OECD alle Interessen unter einen Hut zu bekommen. Im Effekt würden Google & Co künftig mehr Gewinnsteuern in Österreich zahlen (auch ohne physische Präsenz), gleichzeitig aber könnte Steuersubstrat bei der Industrie verloren gehen. Die Nettoeffekte sind extrem schwer abzuschätzen. Es gibt zwar erste Berechnungen auf Ebene der OECD und der EU-Kommission, aber die sind 1) (noch) geheim und 2) mit hoher Unsicherheit behaftet. Insgesamt wäre es aber verwunderlich, wenn die im Konsens entscheidenden G20 allzu große Verschiebungen akzeptieren würden. Übrig bliebe eine weitere Verkomplizierung des Regelwerks, ohne erkennbaren Mehrwert. Kritische Stimmen sehen den OECD-Prozess daher schon als gescheitert an und fordern einen völligen Neustart auf Ebene der Vereinten Nationen. Aus Sicht der EU ist diese Kritik aber zu einseitig, weil sie Pillar 2 vernachlässigt, wo mit dem Mindeststeuersatz die Chance auf eine echte Revolution besteht.

Trump als Vorbild: Wie könnte ein globaler Mindeststeuersatz funktionieren?

Basis der Überlegungen für den globalen Mindeststeuersatz ist ein System, das Donald Trump mit seiner Steuerreform 2018 eingeführt hat, um die Gewinne der US-Internetkonzerne stärker zu besteuern. Eine solche Mindestbesteuerung würde – umgelegt auf die EU – auf zwei Säulen aufbauen (siehe Grafik):

Die wichtigste Säule ist die „Income Inclusion Rule“: Sie besagt, dass, wenn der effektive Mindeststeuersatz z. B. 18 Prozent beträgt und die Tochtergesellschaft eines EU-Unternehmens in einer Steueroase mit nur 3 Prozent besteuert wird, das EU-Land (Sitzland der Konzernmutter) die verbleibenden 15 Prozent „aufstockend“ besteuern darf. Damit das System nicht unterlaufen werden kann, braucht es klare (internationale) Regelungen zur Ermittlung der Bemessungsgrundlage.

Als Back-up dient eine sogenannte „Undertaxed Payments Rule“ (Säule 2): Sie stellt sicher, dass die Tochtergesellschaften ausländischer Unternehmen in der EU ihre Gewinne nicht mehr in Steueroasen verlagern können und jedenfalls einen Mindeststeuersatz von eben z. B. 18 Prozent zahlen müssen. Dies könnte z. B. durch Abzugsverbote für bekannte Gestaltungen wie Zins- und Lizenzzahlungen erfolgen. Die „Undertaxed Payments Rule“ verhindert auch, dass sich EU-Konzerne durch Verlagerung der Zentrale ins Ausland (Corporate Inversion) dem Mindeststeuersatz entziehen können.

Der Mindeststeuersatz: eine Revolution für die EU?

Ein solcher Mindeststeuersatz wird in der OECD vor allem von Deutschland und Frankreich vorangetrieben und wäre eine Revolution für die EU: Der Mindeststeuersatz würde nicht nur die Verschiebung von Konzerngewinnen in Steueroasen erheblich erschweren, auch der Steuerwettbewerb in der EU wäre de facto „eingefroren“. Das sind gute Nachrichten, denn nach Einschätzung des Internationalen Währungsfonds kommt der Steuerwettbewerb die SteuerzahlerInnen noch deutlich teurer als die Steuertricks der Konzerne. Und – was nicht übersehen werden darf – der Mindeststeuersatz macht Druck in Richtung einer harmonisierten Körperschaftsteuerbemessungsgrundlage in der EU. Denn ohne Harmonisierung wäre das effektive Steuerniveau gar nicht objektiv ermittelbar. Damit wäre auch der wesentliche Grundstein für eine formelbasierte Gewinnverteilung (Gesamtkonzernsteuer) innerhalb der EU gelegt, eine langjährige Forderung von NGOs, Gewerkschaften und auch der AK.

Das Gute am Mindeststeuersatz: Er ist nicht nur effektiv, sondern auch politisch realistisch. Mangels nennenswerter Gegner wird es der Mindeststeuersatz spielend in den finalen Beschluss der G20 schaffen. Die üblichen Verdächtigen in der EU (Irland, Luxemburg, Malta usw.) stünden durch den G20-Beschluss unter erhöhtem Druck, einer Umsetzung auf EU-Ebene zuzustimmen. Wie immer steckt der Teufel im Detail. Ein effektiver Mindeststeuersatz in der EU muss auch richtig ausgestaltet sein, damit er effektiv sein kann. Entscheidend ist vor allem die Höhe. Die Forderung nach 25 Prozent (österreichisches Niveau) ist schwer durchzusetzen, keinesfalls aber darf sich die Mindestbesteuerung an den Schlusslichtern der EU orientieren (rund 10 Prozent in Ungarn und Bulgarien). Denkbar wäre auch ein abgestufter Steuersatz – ein höherer für die entwickelten Volkswirtschaften, ein niedrigerer für die aufholenden Ökonomien. So oder so, ein globaler Mindeststeuersatz hat das Zeug zur Steuerrevolution. Jetzt geht es darum, die Chance auch zu nützen.

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