Welche Bedeutung hat die Sozialpartnerschaft für die wirtschaftliche Performance?
In den jüngsten Jahren ist ein erneutes Interesse an Fragen der Sozialpartnerschaft für gesamtwirtschaftliche Entwicklungen erkennbar, wie beispielsweise ein jüngst erschienener Bericht der OECD zeigt. Eine aktuelle WIFO-Studie kommt zu dem Ergebnis, dass Länder mit ausgeprägten sozialpartnerschaftlichen Strukturen die Wirtschaftskrise 2008/09 besser bewältigten als solche, in denen diese Strukturen fehlen.
Koordinierte Lohnverhandlungssysteme sind „Schockabsorber“
Sozialpartnerschaftliche Strukturen können auf vielfältige Weise die wirtschaftliche Performance eines Landes mitbestimmen. Ein wichtiger Wirkungsmechanismus entfaltet sich über den kollektiven Lohnfindungsprozess. Einheitliche Branchenlohnstrukturen bieten den Unternehmen Sicherheit und senken Kosten, da sie nicht mit jedem bzw. jeder einzelnen MitarbeiterIn Lohnverhandlungen führen müssen. Die Koordinierung berücksichtigt auch die Auswirkung von Lohnsteigerungen in einer Branche auf die Wettbewerbsfähigkeit anderer Branchen. Koordinierte Lohnverhandlungen stellen damit eine makroökonomische Steuerungsgröße dar, sie können die Reallohnflexibilität erhöhen und zur Abfederung ökonomischer Schocks (wie die Wirtschaftskrise 2008/09) beitragen. Zwar hat sich die Bedeutung koordinierter und vor allem zentralisierter Lohnverhandlungen im Laufe der vergangenen Jahrzehnte aufgrund der zunehmenden Globalisierung der Wirtschaft reduziert. Koordinierte Lohnverhandlungssysteme und der soziale Dialog dürften allerdings ihr Potenzial als „Schockabsorber“ beibehalten haben. Dafür spricht das Ergebnis unserer Untersuchung, wonach Länder mit ausgeprägten sozialpartnerschaftlichen Strukturen und einem widerstandsfähigen Sozialdialog die jüngste Wirtschaftskrise tendenziell besser bewältigten als solche, in denen diese Strukturen fehlten oder nicht gut ausgebaut waren.
Gesamtwirtschaftliche Effekte
Sozialpartnerschaftliche Institutionen können auf wirtschaftspolitischer Ebene zur Eindämmung von Partikularinteressen beitragen und die Durchsetzung von gesamtgesellschaftlich vorteilhaften Strategien fördern. Jüngere Forschungsergebnisse deuten darauf hin, dass optimale Verhandlungssysteme ein bestimmtes Ausmaß an Flexibilität auf der unteren (betrieblichen) Ebene mit dem notwendigen Grad an Koordination kombinieren sollten, um ihre Anpassungsfähigkeit auf makroökonomischer Ebene beizubehalten. Je nach Land und institutionellen Rahmenbedingungen können unterschiedliche Lohnfindungsprozesse diese „integrative Interaktion“ gewährleisten. Die Lohnführerschaft des exportorientierten Sektors in Österreich hat eine solche integrative Funktion. Hier orientieren sich die Abschlüsse auch an der gesamtwirtschaftlichen und nicht nur an der branchenspezifischen Produktivität, womit beispielsweise Wettbewerbsvorteile, aber keine preistreibenden Effekte für die Gesamtwirtschaft entstehen sollen.
Die Entfaltung makroökonomischer Effekte hängt somit stark von der institutionellen Gestaltung und der gelebten Praxis der Arbeitsbeziehungen ab. In unserem internationalen Vergleich von 16 europäischen Ländern zeigen sich für einige Länder starke Umbrüche, für eine Gruppe von Ländern, zu denen auch Österreich gehört, vergleichsweise stabile sozialpartnerschaftliche Strukturen. Die wichtigsten Indikatoren für diesen Vergleich beziehen sich auf die Verbreitung kollektiver Lohnverhandlungen (KV-Abdeckungsquote) sowie den Organisations- und Koordinationsgrad der ArbeitnehmerInnen und der Arbeitgeber.
Kollektivvertragliche Abdeckungsquoten in vielen Ländern stabil
Zu den wesentlichen Indikatoren sozialpartnerschaftlicher Strukturen zählt die Reichweite von Kollektivverträgen. So variiert der Anteil der ArbeitnehmerInnen, die von Kollektivverhandlungen erfasst sind, zwischen knapp 30 Prozent in Großbritannien und 98 Prozent in Österreich. In der überwiegenden Mehrheit der Länder sind die kollektivvertraglichen Abdeckungsquoten seit Anfang der 1990er-Jahre relativ konstant geblieben. Vier Länder erfuhren allerdings starke Einbrüche in den Abdeckungsquoten: Griechenland, Portugal, Spanien und Deutschland. In Griechenland und Portugal vollzogen sich diese Veränderungen nach Ausbruch der Krise 2008/09 (siehe nachfolgende Grafik). Die geforderten Krisenmaßnahmen führten zur Erosion der ArbeitnehmerInnenrechte: Branchenübergreifende Rahmenkollektivverträge wurden abgeschafft, Allgemeinverbindlichkeitserklärungen außer Kraft gesetzt, die Gültigkeitsdauer von vorhandenen Tarifverträgen begrenzt. In Griechenland halbierte sich zwischen 2007 und 2013 die Abdeckungsquote auf 42 Prozent. In Deutschland und Spanien handelt es sich um einen längerfristigen Trend, der bereits in den 1990er-Jahren durch die zunehmend häufigere Anwendung sogenannter Opting-out-Klauseln einsetzte. Diese ursprünglich als Härtefallregel konzipierte Möglichkeit für einzelne Unternehmen, die tarifvertraglichen Bestimmungen nicht anwenden zu müssen, führte in Deutschland zu einem Rückgang der Abdeckungsquote zwischen 1990 und 2007 von 85 Prozent auf 62 Prozent bzw. von 87 Prozent auf 77 Prozent in Spanien. Nach 2008 sank die Abdeckungsquote in Deutschland weiter, während sie in Spanien einigermaßen stabil blieb.
Relativ stabiler Organisationsgrad
Auch hinsichtlich der institutionellen Bedeutung der Arbeitgeber- und ArbeitnehmerInnenverbände herrscht Heterogenität. Der Anteil der ArbeitnehmerInnen, die Gewerkschaftsmitglied sind, reichte 2013 von knapp 8 Prozent in Frankreich bis knapp 70 Prozent in Finnland. In Finnland, Dänemark, Schweden, Norwegen und Belgien sind jeweils mehr als die Hälfte der ArbeitnehmerInnen Gewerkschaftsmitglied, der gewerkschaftliche Organisationsgrad ist auch im langfristigen Vergleich überdurchschnittlich hoch.
Während beim Gewerkschaftsmitglieder-Anteil in fast allen Ländern ein anhaltend rückläufiger Trend zu beobachten ist, ist der Koordinierungsgrad – ein wichtiger Indikator für Lohnpolitik – der Gewerkschaften in den meisten Ländern im längerfristigen Verlauf relativ stabil geblieben.
Österreich ist in mehrfacher Hinsicht ein Ausreißer
Die Pflichtmitgliedschaft der ArbeitnehmerInnen in der Arbeiterkammer und ihre Symbiose mit dem Österreichischen Gewerkschaftsbund (ÖGB) ergibt auf der ArbeitnehmerInnenseite einen hohen Organisations- und Koordinierungsgrad, der wesentlich höher ist als die Gewerkschaftsdichte. Wird der Organisationsgrad der Arbeitgeber durch den Anteil der ArbeitnehmerInnen angenähert, die in Unternehmen eines Arbeitgeberverbands arbeiten, erzielt Österreich mit nahezu 100% den höchsten Wert. Die Ausreißerposition Österreichs lässt sich durch die gesetzlich verpflichtende Mitgliedschaft aller Unternehmen in den Wirtschaftskammern erklären. Österreich weist daher neben dem höchsten Gewerkschaftskoordinationsgrad auch den höchsten Arbeitgeberorganisationsgrad und die höchste Tarifbindung auf (siehe nachfolgende Grafik). Anders als in etlichen europäischen Ländern, wo ein Trend Richtung Dezentralisierung der Verhandlungsebene und mehrstufiger oder hybrider Verhandlungssysteme beobachtbar ist, hat sich die Gestaltung der Lohnfindungsprozesse in Österreich nicht verändert.
Bessere makroökonomische Indikatoren in Ländern mit hohem Koordinierungsgrad
In der WIFO-Studie wurden die Länder auf der Grundlage der skizzierten Indikatoren in zwei Gruppen geteilt. Die Ländergruppe mit hoher sozialpartnerschaftlicher Intensität (Österreich, Belgien, Niederlande, Dänemark, Norwegen, Schweden) hatte im vergangenen Jahrzehnt stabile industrielle Arbeitsbeziehungen und einen starken sozialen Dialog beibehalten. Auch zeigt sich hier ein vergleichsweise hohes Sozialkapital, hohe Kooperationsbereitschaft und Arbeitsplatzzufriedenheit. Diese europäischen Länder – mit einem sowohl auf der ArbeitnehmerInnen- als auch auf der Arbeitgeberseite hohen verbandlichen Organisations- bzw. Koordinierungsgrad – verzeichnen bei wichtigen makroökonomischen Größen bessere Ergebnisse als die anderen Ländergruppen: Sie haben vergleichsweise höhere Beschäftigungsquoten und geringere (Jugend-)Arbeitslosenquoten sowie eine niedrige NEET-Rate (Anteil der 15- bis 34-Jährigen, die weder in Ausbildung noch erwerbstätig sind). Die Beschäftigungseinbrüche im Zuge der Krise 2008/09 waren in den Ländern mit höherer Sozialpartnerschaftsintensität weniger groß, und das Beschäftigungsniveau hat mittlerweile das Vorkrisenniveau erreicht und überschritten. Insgesamt ist die bessere Arbeitsmarktperformance in den sozialpartnerschaftlich orientierten Ländern nicht nur mit einer schnelleren Krisenbewältigung, sondern auch mit einem dynamischeren Wirtschaftswachstum verbunden. Trotz Verlangsamung des durchschnittlichen realen Wirtschaftswachstums von 2,4 Prozent p. a. in den Jahren 2000–2007 auf 1,0 Prozent p. a. ab 2008 konnte eine schnellere Rückkehr der Wirtschaftsleistung auf das Vorkrisenniveau erzielt werden.
Insgesamt zeigte sich in den Untersuchungsländern ein positiver Zusammenhang zwischen sozialpartnerschaftlichen Strukturen und makroökonomischen Entwicklungen. Auch wenn es durch die komplexen Wechselwirkungen keine klar bestimmbaren Kausalitäten gibt, ist die Wirkung sozialpartnerschaftlicher Strukturen und koordinierter Vorgangsweisen als „Schockabsorber“ erkennbar.
