Progressiv besteuern – es gibt noch Luft nach oben

Nach jahrzehntelangem Abwärtstrend steigen die Spitzensteuersätze in den OECD-Ländern wieder, und auch die Steuersätze auf Kapitaleinkommen haben sich seit der Krise stabilisiert. Von einer progressiven Trendumkehr in der Steuerpolitik sind wir jedoch weit entfernt. Dabei fehlt den ewigen Umverteilungsgegnern längst der wissenschaftliche Rückenwind. Wenn nun selbst die OECD steigende Einkommensungleichheit als mögliches Wachstumshemmnis bemängelt und der IWF Ländern Spielräume für die Erhöhung der Spitzensteuersätze ortet, scheinen die Zeichen für einen Politikwandel nicht schlecht.

Was hat sich seit der Krise getan?

Tatsächlich haben einige Staaten angesichts der finanziellen Not nach der Finanzkrise mit alten steuerpolitischen Tabus gebrochen. So wurden in etwa der Hälfte der OECD-Länder die Spitzensteuersätze erhöht. Der OECD-Durchschnitt stieg damit zum ersten Mal seit 1981 wieder an.

Quelle: OECD Tax Database 2015.
Quelle: OECD Tax Database 2015.

Auch persönliche Kapitaleinkommen wie Zinsen, Dividenden und Veräußerungsgewinne, die im Laufe der letzten Dekaden größtenteils aus der progressiven Besteuerung ausgeklammert wurden, werden nun teilweise wieder etwas stärker belastet.

Bei der Besteuerung von Kapitaleinkommen auf Unternehmensseite kann zunächst positiv vermerkt werden, dass sich der internationale Steuersenkungswettlauf deutlich verlangsamt hat. Seit 2008 stagnierten zumindest die nominalen Steuersätze, nachdem sie im OECD-Durchschnitt seit 1981 kontinuierlich gesunken waren.

Diese Beobachtungen können jedoch nicht als progressive Wende hin zu einer stärkeren Belastung von hohen Arbeits- und Kapitaleinkommen gedeutet werden. Denn in der Mehrheit der OECD-Länder waren nach der Krise vor allem umfangreiche Erhöhungen der indirekten Steuern, allen voran der Mehrwehrsteuer, an der Tagesordnung. Diese belasten niedrige Einkommen relativ betrachtet besonders stark.

Quelle: OECD Consumption Tax Trends 2012
Quelle: OECD Consumption Tax Trends 2012

Zweifelhafte ökonomische Argumente erschweren gesellschaftliches Umdenken

Negative ökonomische Effekte steuerlicher Umverteilung werden häufig argumentativ überhöht. Dabei basieren sie zumeist auf sehr engen ökonomischen Annahmen, und ihre tatsächliche Bedeutsamkeit ist empirisch umstritten. Neuere Schätzungen der optimalen Spitzensteuersätze durch den IWF räumen beispielsweise einigen OECD-Ländern noch deutlich Luft nach oben ein. Auch bei der Besteuerung von Unternehmensgewinnen bestimmen in der Realität nicht allein die Kapitalkosten die Investitionsentscheidungen. Auch andere Faktoren wie die zukünftig zu erwartenden Umsätze (also die gesamtwirtschaftliche Nachfrage) und neue technologische Entwicklungen spielen eine Rolle.

“Lieber 25 Prozent von x, als 45 Prozent von nix”? Auch diese alte ‘Weisheit’ zur Besteuerung von Kapitalerträgen dürfte sich demnächst erübrigen. Durch den 2017 in Kraft tretenden internationalen Standard zum automatischen Informationsaustausch verringern sich die Möglichkeiten der Steuerumgehung und verbessern sich damit die nationalen Spielräume für die Besteuerung persönlicher Kapitaleinkommen.

Die Krise holt die makroökonomische Betrachtung der Steuerpolitik zurück aufs Parkett

Angesichts der Dauerschleife aus wirtschaftlicher Stagnation und Sparpolitik, in der sich viele Länder derzeit befinden, wird der häufig unterstellte Trade-Off zwischen Umverteilung und Wirtschaftswachstum nun auch von offizieller Seite infrage gestellt. Die Auswirkungen der Einkommensverteilung auf die gesamtwirtschaftliche Nachfrage finden wieder mehr wissenschaftliche Beachtung. Aus keynesianischer Perspektive kann Umverteilung die ökonomische Dynamik einer Volkswirtschaft steigern. In einer Situation, in der Geringverdienende gezwungen sind ihre Ausgaben für Konsum und Ausbildung einzuschränken, während Wohlhabende große Teile ihres Einkommens gar nicht mehr ausgeben, kann eine Umverteilung zu den unteren Einkommensgruppen positive Effekte auf die private Nachfrage haben.

Alternativ könnte der Staat höhere Einnahmen aus der Besteuerung von hohen Einkommen und Vermögen für Investitionen in technische Infrastruktur und öffentliche Daseinsvorsorge nutzen. In diesem Fall wird der Multiplikatoreffekt noch höher eingeschätzt. Jüngere Studien kommen zu dem Ergebnis, dass gerade in Zeiten wirtschaftlicher Rezession der Multiplikatoreffekt staatlicher Ausgaben denjenigen Ausgaben-hemmender Steuererhöhungen übersteigt. Diesen Effekt könnte sich die Fiskalpolitik gerade in Zeiten der Schuldenbremse zunutze machen.

Es ist Zeit umzusteuern

Seit der internationalen Finanz- und Wirtschaftskrise hat der Konsolidierungsdruck auf die öffentlichen Haushalte den Abwärtstrend bei der Besteuerung hoher Lohn- und Kapitaleinkommen vorerst gestoppt. Eine Trendwende hin zu mehr steuerlicher Umverteilung ist bisher aber nicht erkennbar. Dabei könnten Staaten die bestehenden Spielräume nutzen, um der steigenden Einkommensungleichheit in den OECD-Ländern etwas entgegenzusetzen. Eine Stärkung der unteren Einkommen oder der öffentlichen Ausgaben würde auch die wirtschaftliche Erholung beschleunigen.

Dieser Beitrag basiert auf dem IMK Working Paper zu Spielräumen für progressive Steuerreformen in der OECD im Allgemeinen und Deutschland im Speziellen.