Der norwegische Staatsfonds: ein Vorbild?

Staatsfonds stehen oft finanzielle Mittel zur Verfügung, von denen auch die erfolgreichsten Hedgefonds nur träumen können. Der wohl bekannteste ist jener in Norwegen. Dieser dient im Gegensatz zu vielen anderen in einem gewissen Ausmaß der Umverteilung des gesellschaftlichen Reichtums zugunsten öffentlicher Ausgaben. Die Funktionsweise des herrschenden Wirtschaftssystems hingegen wird dadurch nicht angetastet.

Der größte Staatsfonds der Welt

Die norwegische Volkswirtschaft ist stark von ihren Erdöl- und Erdgasvorkommen abhängig. Mit dem absehbaren Ende der Ölvorräte steigt der Druck, neue Wirtschaftsmodelle zu erschließen. Kein Wunder also, dass gerade die ölreichen Volkswirtschaften auf Staatsfonds setzen, um Alternativen zur Abhängigkeit von einer rohstoffbasierten Wirtschaft zu schaffen.

Der hier behandelte Staatsfonds wurde 2006 unter sozialdemokratischer Regierung in Norwegen ins Leben gerufen und von den seit 2013 regierenden Konservativen fortgeführt. Der Staatliche Pensionsfonds Norwegens (Statens pensjonsfond oder Oljefondet) ist der größte Staatsfonds der Welt. Das verwaltete Vermögen überstieg im September 2017 erstmals die Marke von einer Billion US-Dollar. Wenn dieser zum aktuellen Wert auf alle EinwohnerInnen aufgeteilt werden würde, hätte jede Norwegerin bzw. jeder Norweger ein Vermögen von rund 200.000 Euro.

Die norwegische Regierung darf pro Jahr bis zu drei Prozent des Fondsvolumens abziehen, was derzeit etwa 30 Milliarden Euro oder über 13 Prozent des Bruttoinlandsproduktes des Landes ausmacht. Das entspricht in etwa den Gesamtausgaben für das öffentliche Gesundheitssystem im einwohnermäßig etwa 1,5-mal so großen Österreich. Finanziert wird damit eine staatliche Krankenkasse, eine Mindestpension für alle (auch für jene, die noch nie gearbeitet haben), 100 Prozent Krankengeld und gedeckelte Kosten für die Gesundheit, etwa bei Operationen, sowie kostenlose Universitäten.

Öl als wichtigste Einnahmequelle

Die enormen Summen, die der Fonds verwaltet, stammen aus den Einnahmen Norwegens durch Öl und Gas. Der überwiegende Teil besteht aus Gewinnsteuern, die ausländische Unternehmen an den Staat abführen müssen, wenn sie in Norwegen Öl oder Gas fördern.

Weiters besitzt Norwegen selbst Anteile an Öl- und Gasplattformen in der Nordsee. Wenn Unternehmen diese nutzen, müssen sie dafür Gebühren bezahlen. Dazu kommt, dass der Staat zwei Drittel der Anteile des norwegischen Öl- und Gaskonzerns Equinor besitzt. Wenn dieser Dividenden ausschüttet, verdient der norwegische Staat mit. Außerdem müssen Öl- und Gasfirmen Umweltsteuern zahlen.

Ethische Regeln für staatliche Beteiligungen

Der norwegische Staatsfonds besteht aus zwei zuvor eigenständigen Fonds und befindet sich im Eigentum des Finanzministeriums, das auch die strategischen Entscheidungen fällt. Dabei handelt es sich um den 1967 gegründeten Staatlichen Pensionsfonds Norwegen (Statens pensjonsfond Norge), der die Mittel der Sozialversicherung verwaltet, und den 1990 gegründeten Ölfonds bzw. Staatlichen Pensionsfonds Ausland (Statens pensjonsfond utland), der von der Zentralbank verwaltet wird.

Die Investitionen des Fonds unterliegen ethischen, sozialen und ökologischen Regeln, was Beteiligungen etwa an der Tabakindustrie oder Unternehmen, die Massenvernichtungswaffen herstellen, ausschließt. So hat das Parlament 2015 beschlossen, dass alle Beteiligungen an Firmen, die 30 Prozent ihres Umsatzes oder mehr mit Kohle erwirtschaften, verkauft werden sollen. Dabei werden geringere Gewinne bewusst in Kauf genommen. Infolge der strikten Umsetzung dieser Richtlinien hat sich der Fonds aus zahlreichen Unternehmen zurückgezogen. Dazu zählen etwa: Airbus und Boeing (Herstellung von Massenvernichtungswaffen), Rio Tinto (Verursachung von Umweltschäden) und Walmart (Missachtung von ArbeitnehmerInnenrechten).

Um die oben genannten Richtlinien für Investitionen einzuhalten, wurde vom Finanzministerium ein Ethikrat eingerichtet, der das Management berät. In Anbetracht der Anlagepolitik des Fonds stellt sich die Frage, ob es sich dabei nicht um ein Feigenblatt handelt wie bei diversen CSR-Richtlinien.

Staatsfonds am Finanzmarkt

Insgesamt hält der staatliche Pensionsfonds Beteiligungen an über 9.000 Unternehmen in 77 Ländern. Ende 2017 besaß er 2,33 Prozent aller Aktienwerte in Europa, womit er der größte Aktionär des Kontinents ist. Der Fonds besitzt etwa 1,4 Prozent aller Aktien auf der Welt und hält neben Aktien (rund zwei Drittel) Staats- sowie Unternehmensanleihen (etwa 30 Prozent) und besitzt Grundstücke und Immobilien (knapp 3 Prozent). Seine Investitionen sind sehr breit gestreut und übersteigen das norwegische BIP um das Zweieinhalbfache.

Der Fonds besitzt Beteiligungen an den bekanntesten Unternehmen der Welt. Das wirft die Frage auf, ob er es mit den sozialen und ethischen Kriterien wirklich so ernst nimmt. Schließlich wären diese Unternehmen kaum an die Spitze der kapitalistischen Konkurrenzpyramide gekommen, wenn sie mehr auf ethische und nachhaltige Kriterien achten würden, statt sich auf jede Profitmöglichkeit zu stürzen – egal um welchen Preis.

Eine Echtzeitanzeige des Wertes des Fonds in Norwegischen Kronen veranschaulicht mehr als eindrucksvoll, wie schnell das herrschende Wirtschaftssystem Milliarden schafft und vernichtet. Der Einfachheit halber kann zum Zeitpunkt der Erstellung dieses Textes 1 Euro mit 10 Kronen umgerechnet werden.

ÖBAG verwaltet staatliche Beteiligungen in Österreich

Öffentliches Eigentum an Infrastruktur, Produktions-, Verkehrs- oder auch Dienstleistungsbetrieben ist weit verbreitet. Sogar Adam Smith hat in seinem Werk „Wealth of Nations“ darauf hingewiesen, dass es sich bei dem, was heute Infrastruktur genannt wird, um staatliche Aufgaben handeln muss. Das war mit der verstaatlichten Industrie auch in Österreich lange der Fall. Infolge massiver Privatisierungen seit den 1980ern ist davon allerdings kaum noch etwas übrig.

Die Österreichische Beteiligungs AG verwaltet nur noch Anteile an OMV, Casinos Austria, Post, Telekom und Verbund sowie die Bundesimmobiliengesellschaft. Das gesamte verwaltete Vermögen beläuft sich auf 23,6 Milliarden Euro oder ca. 2.650 Euro pro Person in Österreich. Im Vergleich zu den vorgenannten Zahlen aus Norwegen, das nicht einmal zwei Drittel der EinwohnerInnen Österreichs hat, eine kaum relevante Größe.

Auf Basis von Gewinnen werden in Norwegen durch den Staatsfonds öffentliche Leistungen finanziert, die der breiten Masse der Bevölkerung zugutekommen. Es handelt sich also um eine Umverteilung vom Kapital zur Arbeit, die es in Österreich auch aufgrund der kaum mehr vorhandenen Vermögenssteuern de facto nicht mehr gibt.

Staatsfonds als Instrument zur Umverteilung?

Können aber Staatsfonds tatsächlich die Entstehung von Ungleichheit im Produktionsprozess korrigieren? Müssen sie nicht, um wirtschaftlich erfolgreich zu sein, nach den gleichen Spielregeln wie andere Großkonzerne spielen und folglich langfristig ebenfalls ihren Beitrag zu einer ungleichen Verteilung der Vermögen beitragen?

Unter kapitalistischen Bedingungen sind alle Unternehmen, egal in wessen Eigentum sie stehen, bei Strafe des Untergangs dazu gezwungen, sich in der Konkurrenz zu bewähren. Selbst der freiwillige Verzicht auf noch höhere Profite wie z. B. durch die ethischen Kriterien für Investitionen beim norwegischen Staatsfonds ändert daran nichts. Folglich ändern auch Staatsfonds grundsätzlich nichts an der ungleichen Verteilung der Ergebnisse des Produktionsprozesses.

Der norwegische Staatsfonds dient in einem überschaubaren Rahmen der Umverteilung vom Kapital zur Arbeit im Rahmen des bestehenden Wirtschaftssystems. Bei den meisten anderen Staatsfonds ist nicht einmal das der Fall. Diese dienen höchstens dazu, der heimischen Wirtschaft einen Zugang zu billigeren Ressourcen und besserer bzw. günstigerer Infrastruktur zu verschaffen, so wie einst die Verstaatlichte in Österreich. Auch wenn diese zu einer anderen Zeit und unter anderen Bedingungen entstand, kann doch ein gewisser Vergleich angestellt werden, der deutliche Unterschiede zeigt. Während die Verstaatlichte in Österreich lange Jahre ausschließlich national angelegt war, hat der norwegische Staatsfonds von Anfang an international agiert. Der entscheidende Unterschied liegt aber in der Tatsache, dass Letzterer ausschließlich den Kriterien des Marktes folgte, während die Verstaatlichte auch als arbeitsmarktpolitisches Instrument eingesetzt wurde.

Staatsfonds versus Verstaatlichung

Grundsätzlich funktionierte die verstaatlichte Industrie in Österreich ganz anders als der norwegische Staatsfonds. Diese wurde aufgebaut, indem Betriebe dem Staat mehr oder weniger kostenlos zufielen, während der norwegische Staatsfonds von Anfang an darauf setzte, staatliche Einnahmen über den Finanzmarkt im weitesten Sinn des Wortes zu vermehren. Daraus folgend ergibt sich ein anderer geografischer Rahmen des Agierens. Während die verstaatlichte Industrie großteils innerhalb des nationalen Rahmens agierte, nutzte der norwegische Staatsfonds von Anfang an die ganze Welt als Investitionsraum. Daraus ergibt sich der nächste bedeutende Unterschied. In Norwegen wird auf ein aktives Management der Anlagen gesetzt, um diese möglichst profitabel zu vermehren, während in Österreich das Betreiben von einigen wenigen Unternehmen im Dienstleistungs- und Produktionssektor im Mittelpunkt der Aktivitäten stand. Diese wiederum wurden bewusst sozialpolitisch eingesetzt – etwa zur Verringerung der Arbeitslosenquote –, während in Norwegen rein nach profitwirtschaftlichen Kriterien vorgegangen wird und erst mit der darauf basierenden Ausschüttung an den Staat Sozialpolitik betrieben wird.

Schließlich ist auch die Struktur der Verwaltung der Anteile eine unterschiedliche. Während die verstaatlichte Industrie anfänglich direkt von verschiedenen Ministerien verwaltet wurde, dann in Zeiten der ÖIAG eine direkte Kontrolle der Regierung bestand, indem diese mit parteinahen ManagerInnen besetzt war, die gemeinsam mit MinisterialbeamtInnen die Aufsichtsräte bildeten, und jetzt die ÖBAG nicht wirklich anders strukturiert ist, wurden die Beteiligungen des norwegischen Staatsfonds von Anfang an von FinanzmarktexpertInnen ohne politischen Auftrag verwaltet, die bei öffentlichen Einrichtungen angesiedelt sind.

Ein Staatsfonds für Österreich?

Wäre es in Österreich heute möglich, einen Staatsfonds aufzubauen, nachdem die verstaatlichte Industrie großteils zu Billigstpreisen (als krassestes Beispiel sei hier an den „Verkauf“ der AUA um einen Euro erinnert) verschleudert und damit langfristig auf beträchtliche Einnahmen für den staatlichen Haushalt verzichtet wurde? Schlussendlich handelt es sich dabei um eine Frage des politischen Willens.

Einen Staatsfonds in der Dimension Norwegens aufzubauen würde in Österreich eine vollkommen andere Verteilungspolitik erfordern, die derzeit politisch nicht absehbar ist. Selbst dafür zweckgebundene vermögensbezogene Steuern in Höhe des OECD-Durchschnitts würden hierfür nicht einmal ansatzweise ausreichen. Solche würden etwa fünf Milliarden Euro pro Jahr einbringen. Um die Dimension des norwegischen Staatsfonds zu erreichen, wären exklusive des Veranlagungserfolgs also rund 200 Jahre erforderlich …

Für die vielen?

Die Verteilungsfrage kann in letzter Konsequenz nicht allein mit der Eigentumsfrage gelöst werden. Zusätzlich muss dafür noch die Frage der Kontrolle beantwortet werden. Jedes Unternehmen im Kapitalismus ist seinen BesitzerInnen möglichst hohe Profite schuldig – das ist bei Norwegens Staatsfonds nicht anders. Selbst bei einer Verstaatlichung oder Vergesellschaftung fehlt folglich ein Element dafür, dass die Wirtschaft wirklich im Interesse der Mehrheit funktioniert.

Dieses Element heißt demokratische Kontrolle. Die deutschsprachige Gewerkschaftsbewegung hat dafür den Begriff Wirtschaftsdemokratie verwendet. Viele sehen diese mit der Beteiligung von BetriebsrätInnen im Aufsichtsrat vollendet. Was ist aber mit den Betrieben, die zu klein sind, um der Aufsichtsratspflicht zu unterliegen? Müsste nicht in Anbetracht der drohenden Klimakatastrophe auch die Gesellschaft eingebunden werden, etwa die NutzerInnen der jeweiligen Leistungen oder die KundInnen?

Wie viel komplizierter wäre erst die demokratische Kontrolle eines solchen enormen wirtschaftlichen Konstrukts wie des norwegischen Staatsfonds, der in Tausende Unternehmen investiert? Ansätze dafür sind heute – mit Ausnahme des Allgemeinplatzes, dass die neuen Informations- und Kommunikationstechnologien alles leichter machen – nicht bekannt. Folgende Fragen ergeben sich daraus: Wie werden die Beschäftigten der Unternehmen, an denen Beteiligungen bestehen, eingebunden? Wie werden die NutzerInnen der Leistungen der Unternehmen, an denen Beteiligungen bestehen, eingebunden? Wie werden die eigentlichen BesitzerInnen, also die Bevölkerung Norwegens, in die Kontrolle der Tätigkeit des Fonds eingebunden? Und bei allen Gruppen stellt sich die Frage: In welchem Ausmaß? Wie kann es gelingen, dass eine demokratische Kontrolle der Wirtschaftstätigkeit die Entscheidungen von SpitzenmanagerInnen ersetzt?

Erst die Antwort auf diese Fragen kann uns einen Hinweis darauf geben, wie Volkswirtschaften wirklich organisiert werden müssen, um für die vielen statt die wenigen zu funktionieren.

 

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