Europa (er)fordert: Industriepolitik für alle!

Bis Ende 2019 will die EU versuchen, eine umfassende, wirkungsvolle industriepolitische Strategie zu entwickeln. Klingt ambitioniert, hätte aber bereits vor Jahren stattfinden sollen! Sind die großen Herausforderungen doch schon sehr lange bekannt, und auch die dadurch ausgelösten strukturellen Veränderungen finden mit Ansage statt. Die Digitalisierung, der Klimawandel und neue Mitbewerber auf den Weltmärkten verlangen nach einer modernen, zukunftsorientierten Industriepolitik. Denn gerade in Europa hängen Wohlstand und Beschäftigung in hohem Ausmaß an der Industrie. Es ist daher an der Zeit, eine starke Vorwärtsstrategie mit sinnvollen Übergangsszenarien zu entwickeln. Doch wie kann eine solche Politik aussehen und was sind die wesentlichen Bausteine, um eine erfolgreiche Strategie entwickeln zu können?

Aussitzen geht gar nicht

„Für die EU und damit für Österreich geht es um nicht weniger als die Sicherung des Wohlstandes in einem zunehmend ungemütlicheren globalen Umfeld“, meint Christa Schlager in ihrem Blogbeitrag. Gemeint ist damit nicht „Tagesaktuelles“, wie Konjunkturtiefs, Flüchtlingswellen, Brexit usw. Angesprochen werden vielmehr grundsätzliche Herausforderungen, die zwangsläufig zu massiven strukturellen Veränderungen führen und in erheblichem Ausmaß den produzierenden Bereich betreffen. Daher sind neue industriepolitische Weichenstellungen dringend erforderlich.

Im Brennpunkt stehen strukturelle Veränderungen, ausgelöst durch:

• Klimawandel – Klimapolitik – Dekarbonisierung
• Digitalisierung – künstliche Intelligenz – Industrie 4.0 und
• neue weltweite Mitbewerber (Indien, China, Südkorea, …)

Diese Entwicklungen sind nicht neu, sondern seit zehn, fünfzehn oder mehr Jahren bekannt. Nun erreichen sie zunehmend ein „kritisches Stadium“, die Wirkungen sind nicht mehr zu übersehen. Nichthandeln wird nunmehr unbarmherzig bestraft. Ganz trocken durch Belastungen öffentlicher Budgets und noch schlimmer: mit Verlust an Wertschöpfung und Beschäftigung.

Zum Beispiel werden E-Fahrzeuge die Automobilindustrie tiefgreifend verändern. Die weniger arbeitsintensive Produktion erfordert Antworten, wie die Wertschöpfungsverluste ausgeglichen werden können – wie also Arbeitsplätze erhalten werden können. Die starke Position der EU bei der Automobilproduktion wird gerade im E-Bereich von neuen Mitbewerbern angegriffen. Marktanteilsverluste und damit Verlust von Wertschöpfung drohen und müssen abgewehrt werden.

Ähnliches gilt für den Bereich der Telekommunikationsausrüster, wo allseits über die drohende technologische Abhängigkeit von Anbietern aus Drittstaaten gejammert wird. Dennoch sieht man seit vielen Jahren zu, wie die europäischen Anbieter immer mehr ins Hintertreffen geraten, ohne ausreichende und wirkungsvolle Gegenmaßnahmen in Form von technologischen Initiativen, strategischen Kooperationen etc. zu initiieren.

Natürlich muss auch Österreich industriepolitische Antworten finden, Maßnahmen setzen, Rahmenbedingungen gestalten. Das ist notwendig, aber es wäre nur die halbe Miete. Eine österreichische Strategie, wie sie AK und ÖGB schon lange fordern, muss darüber hinaus auch sinnvoll in europäische, mitunter weltweite Strategien eingebettet werden. Genau das sollte auch ein wesentlicher Teil der österreichischen Politik sein: Sich in die europäische und internationale Diskussion so einzubringen, dass sinnvolle, wirkungsvolle und sich nicht widersprechende Politstrategien und Maßnahmen entwickelt und umgesetzt werden.

Der politische Knackpunkt: die Menschen

Dafür sind in Demokratien jedenfalls politische Mehrheiten und die Unterstützung, zumindest die Akzeptanz, der Bevölkerung notwendig. Eine überzeugende politische Vision ist dafür Voraussetzung. Sie muss glaubhaft darstellen, wie Wohlfahrtsgewinne für alle erreicht werden können. Das ist alles andere als einfach, aber es ist möglich.

Starke strukturelle Veränderungen in Wirtschaft und Gesellschaft verursachen systemimmanent Verschiebungen im Wohlfahrtsniveau. Manche gesellschaftlichen Gruppen gewinnen derzeit viel, manche wenig, andere Gruppen verlieren – mitunter bis zur Existenzbedrohung.

Steuernde politische Korrekturen und entsprechend gestaltete Rahmenbedingungen, die soziale Sicherheit gewährleisten – also einen Ausgleich zwischen VerliererInnen und GewinnerInnen herstellen –, sind daher unabdingbar, um negativen Auswirkungen des Strukturwandels entgegenzuwirken. Und genau das wurde bisher über weite Strecken verabsäumt. So sinnvoll die Binnenmarktidee beziehungsweise internationaler Handel etc. im Grunde sein mögen: Bei der Umsetzung wurden Fragen der Verteilung von Kosten und Nutzen und der Vermeidung von VerliererInnen nicht ausreichend mitgedacht, um nicht zu sagen: bewusst ausgeblendet. Das führte in den westlichen Ländern beispielsweise zu sinkenden Lohnquoten, einer Ausdünnung der Mittelschicht, hohen Arbeitslosenraten und damit insgesamt zu einer sehr ungleichen Verteilung von Einkommen, Vermögen und Wohlstand. Mögliche Ausgleichsmechanismen wurden hintangestellt oder verkamen zu Miniaktionen, wie z. B. dem EU-Globalisierungsfonds.

Das muss sich ändern. Die drohenden Veränderungen und die darauf abzielenden politischen Gegenmaßnahmen werden von der Gesellschaft nur dann mitgetragen, wenn ein  geordneter Übergang und Maßnahmen zur Vermeidung von VerliererInnen glaubhaft dargestellt werden.

Aus diesem Grund muss die Verteilungsfrage (im weitesten Sinne) eine zentrale Rolle in der industriepolitischen Diskussion einnehmen. Der oft angesprochene „integrierte Ansatz“ muss in diesem Punkt umgesetzt werden. Denn ohne eine breite gesellschaftliche Akzeptanz werden Dekarbonisierung und Digitalisierung nicht zu bewältigen sein, und das politische System wird noch stärker als bisher geschwächt werden.

Wie kann das gelingen?

Dies kann nur gelingen, wenn in allen Prozessen zur Gestaltung der zukünftigen europäischen (und österreichischen) Industrie- und Klimapolitik von Anfang an, durchgängig und gleichgewichtig auch die Beschäftigten bzw. deren Vertretung einbezogen werden. Dies würde neben den Fragen zu Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit unmittelbar der sozialen Dimension und der Verteilung ein entsprechend stärkeres Gewicht verleihen und langfristig allen nützen. Konferenzen, mediale Großevents, punktuelle Abfragen in Konsultationen oder Stellungnahmen können Teil davon sein, sind aber mitunter bloß Alibi-Einbindungen – wie das auch in Österreich derzeit mitunter der Fall ist. Einzufordern ist eine solche EU-Governance der permanenten Einbindung aller Stakeholder jedenfalls auch bei der nun vom EU-Rat eingeforderten Erarbeitung einer Industriepolitik durch die Kommission schon bis Ende 2019.

Nutzung und Erweiterung industriepolitischer Spielräume

Europa versucht die angeführten komplexen Herausforderungen bislang mit zu schwachen Mitteln zu bewältigen. Weder konnte ein zufriedenstellender, tatsächlich konkret nachzuvollziehender Maßnahmenpfad zur Eindämmung des Klimawandels gefunden werden, noch gibt es eine klare und abgestimmte strategische Haltung gegenüber neuen Mitbewerbern (wie z. B. China), noch nützt Europa die digitalen Möglichkeiten umfassend zum Vorteil all seiner Bürger.

In erheblichem Ausmaß ist dafür die Zurückhaltung Europas gegenüber intervenierenden industriepolitischen Maßnahmen verantwortlich. Es geht darum, Investitionsströme sinnvoll zu beeinflussen.

• Beispielsweise stärker in Richtung CO₂-sparender Technologien und Prozesse – über Regulierungen, Belastungen von CO₂ und Technologieinitiativen.
• Oder: In anderen Weltregionen werden Fusionen auch unter dem Blickwinkel der weltweiten wirtschaftlichen Position betrachtet – in der EU stehen die Marktanteile und die wettbewerbspolitischen Gesichtspunkte im Binnenmarkt bei der Prüfung im Zentrum.
• Auch: Die Handelspolitik nützt viele ihrer Möglichkeiten nur zaghaft bis gar nicht: Die Verhängung von Zöllen auf hochsubventionierte Stahlprodukte aus China kam spät und unzureichend – wodurch eine Reihe europäischer Unternehmen große Probleme bekam (und die Beschäftigten das auslöffeln mussten).
• Und: Weltweite Konzerne – etwa aus China – gehen in Europa auf Shopping-Tour und haben freien Handelszugang, während umgekehrt Probleme bereitet werden oder Zugeständnisse mit erzwungenem Technologietransfer verbunden sind. Nur so konnte es z. B. geschehen, dass die Europäer binnen weniger Jahre ihre starke industrielle Stellung im Bereich der Photovoltaik zugunsten von China verloren haben.
• Verstärken: Die starke Bedeutung der EU-Binnennachfrage für die industrielle Entwicklung wird zu wenig beachtet. Da müssen auch die Spielräume der öffentlichen Hand für wichtige Zukunftsthemen und grundlegende Infrastrukturen stärker genützt und erweitert werden; Stichworte: Beschaffungspolitik, Schaffung neuer Märkte, Golden Rule.

Unabdingbar ist dabei jedenfalls immer, Fragen sozialer Sicherheit, Verteilungswirkungen und Chancengleichheit (Bildung, Qualifikation) gleichwertig mit zu behandeln. Jedenfalls gibt es ausreichend Gründe für die Mitgliedstaaten, einen weiteren Vorstoß in Richtung der Erarbeitung von EU-Industriestrategien zu zentralen Fragestellungen zu beschließen, was auf Initiative von Frankreich und Deutschland nun geschehen ist.

Horizontale versus vertikale Industriepolitik

Jene, die meinen, die wettbewerbsfähigsten Unternehmen entstehen ausschließlich durch scharfen Wettbewerb und durch aus Sicht der Unternehmen optimale Bedingungen, liegen falsch. Deren Forderung, daher doch lieber am Instrumentenset horizontaler Maßnahmen, also Standortpolitik (mehr Forschungsförderung, weniger Steuern und Abgaben, weniger Regulierungen, mehr Bildung und Qualifikation, weniger Bürokratie, tolle Infrastruktur, weniger staatliche Ausgaben usw.), festzuhalten, wäre für die längerfristige industrielle Entwicklung der EU aber fatal. Ein solcher Politikansatz löst darüber hinaus auch keine der angesprochenen Herausforderungen auf sozial verträgliche Weise.

Niemand wird bestreiten, dass viele horizontale Anliegen durchaus von großer Bedeutung sind (Beispiele: Infrastrukturen, Qualifikation) und daher keineswegs über Bord geworfen werden müssen. Was sollte aber dagegen sprechen, neben mancher dieser Elemente zusätzlich auch eine aktive Industrie- und Strukturpolitik zu entwickeln und umzusetzen. Weshalb sollte eine tolle Infrastruktur, ein funktionierender Wettbewerb oder eine effektive Unterstützung von angewandter Forschung ausschließen, sich als Staat bzw. EU darüber hinaus ganz besonders jener Bereiche anzunehmen, die als gesellschaftliche Ziele definiert werden oder als strategische Interessen gesehen werden? Nichts! Natürlich ist eine solche (vertikale) aktive Industriepolitik sinnvoll und auch wirkungsvoll! In Wahrheit wissen das wohl auch die MarktapologetInnen und Standortfans. Nicht umsonst fürchten sich auch viele von ihnen vor der Konkurrenz aus Asien, speziell aus China. Am Beispiel dieser Länder kann man die Durchschlagskraft von zielgerichteten industriepolitischen Maßnahmen live beobachten.

Es geht schlicht um die Feststellung: Märkte können politisch gestaltet werden, Politik kann den Erfolg von Unternehmen beeinflussen, und politische/gesellschaftliche Ziele (Missionen) sind tatsächlich umsetzbar. Policy matters!

Alle müssen im Boot sein

Die Entwicklung einer effektiven Industriepolitik muss allerdings in europäische Wertvorstellungen, in gesellschaftliche Ziele und das politische System eingebettet sein. Daher sind beispielsweise chinesische Industriepolitikansätze weder nachahmbar noch ein gutes Beispiel. Die längerfristigen Interessen Europas, seiner Beschäftigten und Unternehmen müssen über andere Maßnahmen gewahrt werden.

Wesentliche Voraussetzung dazu ist, eine Balance zwischen zentralen europäischen Aufgaben der „Brüsseler Ebene“, Gestaltungsfreiheiten für die Mitgliedstaaten und koordinierenden Elementen zu finden. All das, ohne einen Wust an bürokratisch-administrativem Aufwand zu erzeugen. Für die Mitgliedstaaten muss es attraktiv sein, an die europäische Strategie anzudocken, diese zu unterstützen und zu verstärken. Gleichzeitig muss es aber auch ermöglicht werden, die regionalen Stärken optimal zu entwickeln und nationale Vorstellungen und Schwerpunkte umzusetzen. Nur wenn es gelingt, ein solches Design zu entwickeln, wird die europäische Industriepolitik mehr sein als ein Stück Papier und eine Ansammlung guter Vorsätze.

Vier grundlegende strategische Weichenstellungen sind einzufordern:

• Ziele, Zielkonflikte, Prioritäten, Maßnahmen

Die bereits vorliegenden Ideen reichen von der Stärkung der Kreislaufwirtschaft über Dekarbonisierung bis zum digitalen Binnenmarkt und zu technologischen Zielen sonder Zahl. Was es schlussendlich braucht, ist aber eine eindeutige und abgestimmte Zielhierarchie inklusive zeitlicher Perspektiven. Das schließt natürlich ein, auch schwierige Fragen bei Zielkonflikten zu adressieren und zu entscheiden, um in der Folge auch tatsächlich Handlungsmöglichkeiten abstecken zu können.

• Instrumente erweitern für strategische Wachstumsbereiche und gesellschaftliche Missionen

Potenzielle strategische wirtschaftliche Wachstumsbereiche und gesellschaftliche Aufgaben der Zukunft müssen identifiziert und ausgebaut werden. Da kann es um Digitalisierung und um klimarelevante Märkte genauso gehen wie um Infrastrukturen und andere gemeinwirtschaftliche Leistungen. Um die entsprechenden Rahmenbedingungen zu schaffen, muss der Instrumentenkasten aufgerüstet werden. So ist etwa das EU-Beihilfenrecht anzupassen, um mehr Möglichkeiten bei gemeinwirtschaftlichen Leistungen zu eröffnen. Beihilfenrecht und Kartellbestimmungen sind zu adaptieren, um industrielle/technologische Kooperationen zwischen Firmen schneller zu entscheiden und zu ermöglichen. In die wettbewerbspolitische Beurteilung von Fusionen müssen auch strategische industriepolitische Aspekte unter Berücksichtigung von mittelfristigen Veränderungen des weltweiten Wettbewerbsumfeldes, aber auch Arbeitsmarktaspekte einfließen. Alles offen, transparent und nachvollziehbar.

• Aktiver Einsatz aller Instrumente für faire Wirtschaftsbeziehungen

Die EU braucht zeitgemäße Instrumente, um gegen unerwünschte Auswüchse der globalisierten Weltwirtschaft vorgehen zu können. In strategisch wichtigen Zukunftsbereichen, bei Sicherheit, Ordnung und gemeinwirtschaftlichen Leistungen, kann man nicht wehrlos das geistige und unternehmerische Know-how ins Eigentum von Unternehmen aus Drittstaaten wandern lassen. Es kann auch nicht sein, dass EU-Unternehmen dem Wettbewerb mit Unternehmen ausgesetzt werden, die unter völlig anderen Bedingungen agieren: oft hoch subventioniert, staatlich unterstützt, mit zweifelhaften sozialen/menschenrechtlichen Bedingungen für ihre Beschäftigten, unter völlig anderen klima/umweltpolitischen Rahmenbedingungen agierend, unter Missachtung internationaler Abkommen – wie etwa im Bereich der Arbeits- und Sozialstandards. Mitunter geht es um Staaten wie China, die ihrerseits strategische Interessen effektiv schützen und ihre Unternehmen umfassend unterstützen, während in der EU solche Subventionen häufig gar nicht möglich sind. Hier braucht es faire, aber wirksame Gegenseitigkeiten, und es sind Ausgleichsmechanismen zu vereinbaren – natürlich auch in Handelsverträgen.

• Industriepolitik geht fair nur gemeinsam

Die Entwicklung und Umsetzung einer wirkungsmächtigen europäischen Industriepolitik erfordert angesichts der Herausforderungen andere Antworten als bisher. Der industriepolitische Instrumentenkasten der EU ist – wie angedeutet – auszuweiten und aktiv entlang politischer Prioritäten einzusetzen. Die unausweichlich bevorstehenden strukturellen Veränderungen müssen offensiv gestaltet werden. Das Netz sozialer Sicherheit muss diesen Umbrüchen gerecht werden, und alle Menschen müssen ihren Möglichkeiten entsprechend Chancen bekommen, an den Veränderungen positiv zu partizipieren. Es dürfen keine VerliererInnen am Weg zurückgelassen werden. Diese proaktive Berücksichtigung von Verteilungsfragen bei der Industriepolitik würde am effektivsten über eine starke Beteiligung von ArbeitnehmerInnenvertretungen und einen integrierten Politikansatz garantiert.

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