Hält längeres Arbeitslosengeld Arbeitslose vom Job ab?
Die Möglichkeit länger Arbeitslosengeld zu beziehen muss keineswegs dazu führen, dass Arbeitslose länger für die Suche und den Antritt eines neuen Jobs brauchen. Wie eine aktuelle Studie des WIFO zeigt, geht – unter den gegebenen institutionellen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen in Österreich – ein längerer Anspruch mit einer moderat längeren Arbeitslosigkeit einher. Dies allerdings nicht wegen verzögerter Beschäftigungsaufnahmen, sondern weil Arbeitslose, die sich ansonsten aus dem Arbeitsmarkt zurückziehen würden, länger beim AMS registriert bleiben. Mehr Druck durch häufigere Sanktionen lässt ebenso wenig raschere Abgänge in Beschäftigung erwarten wie ein kürzeres Arbeitslosengeld.
Was, wenn Arbeitslose länger Arbeitslosengeld erhalten?
In der arbeitsmarktpolitischen Diskussion spielt die Frage nach der optimalen Höhe und maximalen Bezugsdauer von Geldleistungen aus der Arbeitslosenversicherung eine zentrale Rolle.
Kurz gefasst, ist das Ziel dieser Leistungen, während der Arbeitslosigkeit die Existenz der Betroffenen zu sichern, ihre Konsummöglichkeiten aufrechtzuerhalten und ihnen die Suche nach einem geeigneten Arbeitsplatz zu ermöglichen. Der Bedarf nach existenzieller Absicherung während der Arbeitslosigkeit steigt in Österreich, da das Risiko von Arbeitslosigkeit in den letzten Jahren zugenommen hat, kontinuierliche Beschäftigungsverläufe seltener werden und Pensionsreformen einen längeren Verbleib im Erwerbsleben bedingen.
Gleichzeitig flammen immer wieder Debatten auf, die mögliche unerwünschte Nebeneffekte auf die Bereitschaft zur Arbeitssuche und zur Aufnahme einer Erwerbstätigkeit thematisieren.
Die vorherrschende ökonomische Theorie geht davon aus, dass ein längerer Anspruch auf Arbeitslosengeld die Arbeitslosigkeit eher verlängert. Dafür gibt es im Wesentlichen zwei Begründungen:
- Die Möglichkeit Arbeitslosengeld zu beziehen, mache Arbeitslosigkeit gegenüber einer Erwerbstätigkeit finanziell attraktiver und reduziere den existenziellen Druck. Das könnte sich in reduzierten Suchanstrengungen Arbeitsloser niederschlagen.
- Aufgrund der Möglichkeit Sozialleistungen zu beziehen, könnten Arbeitslose bei der Arbeitssuche wählerischer sein (höherer sogenannter „Reservationslohn“).
Arbeitslosigkeitsverlängernde Wirkung: nur ein Teil der Geschichte
Bisherige internationale Studien bestätigen durchaus die Theorie, wonach eine längere potenzielle Leistungsbezugsdauer zu einer – wenn auch moderat – längeren Arbeitslosigkeit führt. Sie zeigen außerdem, dass es rund ums Auslaufen des Arbeitslosengeldanspruchs eine Häufung von Abgängen aus der Arbeitslosigkeit gibt. Die längere Arbeitslosigkeitsdauer und die vielen Abgänge kurz vor Auslaufen des Leistungsanspruchs werden oftmals als Hinweis darauf gewertet, dass Arbeitslose mit einer Beschäftigungsaufnahme bis zu dem Zeitpunkt warten, an dem sie kein Arbeitslosengeld mehr beziehen können.
Eine aktuelle Untersuchung des WIFO zeigt für Österreich, dass diese Beobachtungen keineswegs ausreichen, um eine solche Diagnose zu stellen. Sie kann das Bild von den Auswirkungen einer längeren Bezugsmöglichkeit des Arbeitslosengeldes auf das Abgangsverhalten aus der Arbeitslosigkeit vervollständigen. Ein wichtiger Aspekt der Analyse ist, dass sorgfältig zwischen Aufnahmen von Beschäftigung und Abgängen in eine erwerbsferne Position unterschieden wird.
Die Studienautoren machen sich eine Besonderheit des österreichischen Arbeitslosenversicherungssystems zunutze:
- Arbeitskräften, die bei Eintritt der Arbeitslosigkeit 50 Jahre oder älter sind, ist – bei ausreichender Versicherungszeit – ein längerer Bezug von Arbeitslosengeld erlaubt, nämlich von 52 Wochen.
- Unter dieser Altersgrenze beträgt die Anspruchsdauer maximal 39 Wochen.
Diese institutionelle Besonderheit macht es möglich, ähnliche arbeitslose Personen mit unterschiedlicher Anspruchsdauer im Rahmen eines sogenannten „Regression Discontinuity Designs“ zu vergleichen: Die betrachteten Arbeitslosen der Jahre 2010 bis 2013 sind alle zwischen 45 und 55 Jahre alt und waren innerhalb der letzten 15 Jahre mindestens 9 Jahre in Beschäftigung. Sie sind sich auch hinsichtlich sonstiger Merkmale ähnlich, unterscheiden sich aber darin, dass die einen 39 Wochen und die anderen 52 Wochen lang Arbeitslosengeld beziehen können.
Länger arbeitslos registriert statt Arbeitsmarktrückzug
Die Ergebnisse der Wirkungsanalyse lassen sich wie folgt zusammenfassen:
- Durch eine Ausdehnung der maximal möglichen Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes von 39 auf 52 Wochen verlängert sich die Dauer der Arbeitslosigkeit und auch des tatsächlichen Leistungsbezugs (Arbeitslosengeld oder Notstandshilfe) um ca. 2 Wochen. Das bedeutet umgerechnet eine Verlängerung der Arbeitslosigkeit um 4-5 Tage pro Monat an zusätzlichem Arbeitslosengeldanspruch.
- Auch zeigt sich eine Häufung von Abgängen aus der Arbeitslosigkeit mit dem Auslaufen des Bezugs von Arbeitslosengeld – bei unter 50-Jährigen nach 39 Wochen, bei Personen ab 50 Jahren nach 52 Wochen.
- Keine signifikante Veränderung ist jedoch für die Dauer bis zur Aufnahme einer Beschäftigung nachweisbar: Der längere Anspruch auf Arbeitslosengeld führt also nicht zu einer Verzögerung von Jobaufnahmen.
- Die längere Bezugsmöglichkeit des Arbeitslosengeldes hat auch keinen statistisch signifikanten Einfluss auf andere Messgrößen der Beschäftigungsintegration. Sie wirkt sich nicht auf die Wahrscheinlichkeit aus, innerhalb bestimmter Zeiträume (6, 9 oder 18 Monate) aus der Arbeitslosigkeit in die Beschäftigung abzugehen.
Die längere Arbeitslosigkeitsdauer ist ausschließlich darauf zurückzuführen, dass sich manche Arbeitslose nach Ende des Leistungsanspruchs nicht mehr beim AMS vormerken lassen. Durch die Möglichkeit länger Arbeitslosengeld zu beziehen, bleiben sie als arbeitslos registriert, anstatt sich aus dem Arbeitsmarkt zurückzuziehen. Dies trifft vor allem auf Frauen zu, die in Partnerschaften leben. Sie erhalten nach Auslaufen des Arbeitslosengeldes aufgrund der Anrechnung von Partnereinkommen auf die nachfolgende Notstandshilfe häufig keine Leistungen mehr.
Abbildung 1: Effekt einer Verlängerung der möglichen Bezugsdauer von 39 auf 52 Wochen auf die tatsächliche Leistungsbezugsdauer und die Dauer bis zu einer Beschäftigungsaufnahme (in Tagen)
Q: WIFO INDI-DV auf Basis AMS Österreich, Hauptverband der öst. Sozialversicherungsträger und WIFO.
Die Leistungsbezugsdauer (blau) weist genau am Schwellenwert (bei einem Alter von 50 Jahren) einen Sprung auf. Das ist der kausale Effekt der längeren Bezugsmöglichkeit. Die durchschnittliche Leistungsbezugsdauer nimmt um ca. 2 Wochen zu. Dieser Effekt ist statistisch signifikant. Im Unterschied dazu hat die längere Bezugsmöglichkeit keinen statistisch signifikanten Einfluss auf die Dauer bis zu einer Beschäftigungsaufnahme (grün). Diese macht keinen markanten Sprung bei der Altersgrenze, sondern fällt nur sehr geringfügig ab.
Die WIFO-Studie evaluiert eine Ausdehnung des Arbeitslosengeldes von 39 auf 52 Wochen für Personen ab 50 Jahren. In einer anderen Arbeit wurde für 20- bis 50-Jährige die Wirkung einer Verlängerung von 20 auf 30 Wochen untersucht (siehe hier). Die Ergebnisse sind konsistent.
Wie sind diese Ergebnisse zu interpretieren?
Die Untersuchungsergebnisse zeichnen ein differenzierteres Bild der Auswirkungen einer längeren Gewährung von Existenzsicherungsleistungen während der Arbeitslosigkeit. Sie zeigen für Österreich, dass ein längerer Anspruch keineswegs dazu führen muss, dass Arbeitslose länger für die Suche und den Antritt eines neuen Jobs brauchen.
Dies kann prinzipiell zwei Gründe haben:
1. Die intrinsische Motivation Arbeitsloser zur Rückkehr in eine Beschäftigung ist so hoch, dass die Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes keine signifikante Rolle für die Rückkehr in eine Beschäftigung spielt.
2. Der Arbeitsmarktpolitik gelingt es, die potenziell negativen Anreize einer längeren oder höheren Existenzsicherung im Zusammenspiel mit anderen Maßnahmen zu neutralisieren.
Ungeachtet der Frage, ob Arbeitslose bei verbesserter Versicherungsleistung tatsächlich länger arbeitslos bleiben wollten, setzt die Arbeitsmarktpolitik gezielt Impulse, die einer Überbeanspruchung der Leistungen entgegenwirken:
- Arbeitslose sind zur aktiven Suche und zur Aufnahme zumutbarer Jobs verpflichtet. Diese Verpflichtung wird etwa im Rahmen von regelmäßigen Kontroll- und Beratungsterminen auch überprüft. Zuwiderhandeln ist mit Sanktionen bedroht.
- Arbeitslose werden bei der Jobsuche und der Verbesserung ihrer Fähigkeiten unterstützt – beispielsweise durch Vermittlungsvorschläge, Qualifizierungs- und Beschäftigungsmaßnahmen, die nachweislich die Rückkehr in die Beschäftigung fördern.
- Nicht zuletzt setzt das Arbeitslosenversicherungssystem selbst Anreize zur Jobaufnahme, indem es Beschäftigungszeiten mit neuen Leistungsansprüchen belohnt.
Der österreichischen Arbeitsmarktpolitik gelingt es offensichtlich ein gut austariertes System aus Elementen der Unterstützung und der Vermeidung eines „Missbrauchs“ bereitzustellen, das potenziell negativen Auswirkungen einer längeren Bezugsmöglichkeit des Arbeitslosengeldes erfolgreich entgegenwirkt.
Vermittlungsunterstützung fördert die Beschäftigungsintegration, zusätzliche Sanktionen nicht
Dies dürfte auch der Grund sein, weshalb – vom derzeitigen Niveau ausgehend – ein häufigerer Einsatz von Sanktionen (in der Form einer Sperre des Arbeitslosengeldes) nicht die Beschäftigungsintegration von Arbeitslosen verbessern, sondern allenfalls einen vermehrten Rückzug aus dem Arbeitsmarkt verursachen würde. Wie die WIFO-Studie außerdem darlegt, ist eine Unterstützung in der Form konkreter Hilfestellungen der erfolgversprechendere Weg als mehr Druck zu einer Arbeitsaufnahme. Das deutet darauf hin, dass es im Bereich unterstützender Angebote durchaus noch Ausbaupotenzial gibt.
Dieser Blogbeitrag beruht auf einer WIFO-Studie, in der die Wirkung zentraler Interventionen des AMS im Prozess der Vermittlung von Arbeitslosen untersucht wurde. Die Studie finden sie hier.
