Wie exzessives Sanktionieren von Arbeitslosen den Versicherungsschutz untergräbt
Zwischen 2016 und 2018 verdoppelten sich sanktionsbedingte Kürzungen des Arbeitslosengeldes. Der vermutete Effekt auf die Verweildauer in der Arbeitslosigkeit blieb jedoch aus. Der seit 2016 zunehmend erhöhte Druck auf Arbeitssuchende trug somit nicht zur Reduktion der Arbeitslosigkeit bei, stattdessen untergräbt er den Versicherungsschutz der Arbeitslosenversicherung.
Die Arbeitslosenversicherung ist eine wichtige soziale Errungenschaft, mit welcher das Risiko des Entgeltausfalls im Zuge von Arbeitslosigkeit abgefedert wird. Die (bezugsberechtigten) Versicherten erhalten im Falle der Erwerbslosigkeit Arbeitslosengeld. Eine existenzsichernde Arbeitslosenversicherung gibt Erwerbstätigen somit Sicherheit und stärkt ihre Position gegenüber ArbeitgeberInnen. Im Falle von Erwerbslosigkeit reduziert die Versicherung den finanziellen Druck auf die Betroffenen und unterstützt sie, möglichst eine den erworbenen Qualifikationen und Erfahrungen entsprechende Beschäftigung zu finden.
In der Regel wird nicht die Qualität der Versicherungsleistung in den Mittelpunkt öffentlicher Debatten gestellt. Hingegen dominiert die Debatte über Leistungsmissbrauch und mangelnde Beschäftigungsanreize, die sich aufgrund der Versicherungsleistung ergeben könnten. Arbeitslosigkeit wird dabei vorrangig als Anreizproblem verstanden, wodurch die Arbeitsuchenden generell unter Missbrauchsverdacht gestellt werden. Vor diesem Hintergrund spielt sich auch die von der Bundesregierung angekündigte Reform der Arbeitslosenversicherung in Österreich ab.
Wenig bekannt ist jedoch, dass der Erhalt von Arbeitslosengeld an „Arbeitswilligkeit“ geknüpft ist. In der Praxis bedeutet das, dass die Arbeitsuchenden nach Ablauf des Berufs- und Entgeltschutzes jede zumutbare, durch das AMS vermittelte Erwerbstätigkeit annehmen müssen und zwar überall in Österreich. Wird das Zustandekommen der Erwerbstätigkeit, z. B. durch das Versäumnis, sich zu bewerben, „vereitelt“, dann kommt es zu einer Sanktion. Das AMS kürzt dann, gemäß § 10 AlVG, das Arbeitslosengeld für sechs bis acht Wochen. Für die Arbeitsuchenden kann das schnell zu einer existenziellen Frage werden, denn das Arbeitslosengeld in Österreich reicht nicht aus, um für einen längeren Zeitraum die Existenz zu sichern.
So kann in der Praxis, im Einklang mit dem Arbeitslosenversicherungsgesetz (AlVG), versucht werden, das gewünschte Verhalten der Versicherten durch Überwachen und Strafen zu bewirken. Also durch entsprechende „Anreize“, nämlich den temporären Arbeitslosengeldentzug bzw. eine Kürzung derselben, „versicherungsschädliches“ Verhalten zu verhindern. Als Ziel wird dabei die Reintegration in den Arbeitsmarkt in den Vordergrund gestellt. Doch die Daten belegen, dass die in den letzten Jahren exzessiv eingesetzten Sanktionsmaßnahmen nicht zur Reduktion von Arbeitslosigkeit beitrugen! Somit schmälert das Ausreizen aller Sanktionsmöglichkeiten den Versicherungsschutz und kann als Disziplinierungsmaßnahme aller Erwerbstätigen verstanden werden.
Exzessiver Anstieg sanktionsbedingter Sperren
Die folgende Grafik zeigt, dass es von 2016 bis 2018 zu einem bis dato einmaligen Anstieg an sanktionsbedingten Sperren des Arbeitslosengeldes kam. Im Jahr 2016 wurden 5,7 von hundert Arbeitsuchenden das Arbeitslosengeld für sechs bis acht Wochen aberkannt. Im Jahr 2018 waren es bereits 11,7 von hundert. Die sanktionsbedingten Sperren des Arbeitslosengeldes haben sich seit 2016 verdoppelt.
Kein Zusammenhang mit den Abgängen aus Arbeitslosigkeit erkennbar
Das Arbeitslosengeld beträgt (in der Regel) 55 Prozent des zuvor bezogenen Nettoeinkommens, die darauf folgende Notstandshilfe 92 bis 95 Prozent des Arbeitslosengeldes. Beide können dabei einer Deckelung in Höhe des Ausgleichszulagenrichtsatzes unterliegen. Für die Existenzsicherung reicht das in vielen Fällen nicht. Eine Aberkennung („Sperre“) des Arbeitslosengeldbezuges ist somit für Versicherte (insbesondere, wenn sie schon länger auf Arbeitsuche sind) eine sehr ernste Angelegenheit. In extremen Fällen kann diese sogar zur Delogierung der Betroffenen führen.
Wenn es stimmt, dass Arbeitsuchende durch mehr Druck zur schnelleren Arbeitsaufnahme bewegt werden können, dann müsste sich der exzessive Anstieg der Sanktionen in den Daten niederschlagen, also zu einem steigenden Abgang aus der Arbeitslosigkeit führen. Dem ist jedoch nicht so.
Ein Blick auf die Daten zeigt, dass der „Abgang aus Arbeitslosigkeit“ Schwankungen unterliegt. Der starke Anstieg der Sanktionen seit 2016 schlägt darauf jedoch nicht durch. Während der „Abgang aus Arbeitslosigkeit“ von 2015 bis 2017 noch steigt, geht er 2018 wieder zurück.
Auch die (stark vom Volumen an Kursteilnahmen abhängige) Variable „Verweildauer in Arbeitslosigkeit“ reagiert nicht auf den bemerkenswerten Anstieg der Sperren. 2015 betrug sie noch 115 Tage, stieg 2016 auf 126 Tage und 2017 auf 127 Tage; 2018 fiel sie wieder auf 125 Tage.
Wird die Entwicklung auf Ebene der Bundesländer betrachtet, so ergibt sich ein diverses Bild. Ein Blick auf die Länder mit den stärksten Veränderungen im Sanktionsverhalten des AMS bestätigt, dass der erwünschte und erwartete Effekt trotz strengerer Vermittlung und mehr Sanktionen nicht eintritt.
In Kärnten stiegen die Sanktionen 2018 im Vergleich zu 2015 um ein Vierfaches, gefolgt von Wien (300 Prozent) und der Steiermark (knapp 300 Prozent). Die Abgänge aus der Arbeitslosigkeit zeigen in Wien ein ähnliches Bild wie für Österreich insgesamt, nach einem leichten Anstieg gingen sie im Jahr 2018 wieder zurück. In den anderen beiden Bundesländern gingen die Abgänge aus der Arbeitslosigkeit über den gesamten Zeitraum sogar stark zurück. Einzig in Salzburg fällt ein Rückgang der Abgänge aus der Arbeitslosigkeit mit einem Rückgang der sanktionsbedingten Sperren zusammen.
Was hinter dem Anstieg der Sperren steckt
Für den bis dato einzigartigen und außergewöhnlichen Anstieg der Sperren gibt es verschiedene Ursachen. Grundlegend stecken falsche Annahmen über die Ursachen von Arbeitslosigkeit dahinter. Davon abgeleitet kommt es zum Irrglauben, Arbeitslosigkeit ließe sich durch strengere Vermittlung und Reformen der Versicherungsleistung hin zu „Beschäftigungsanreizen“ reduzieren (zur Debatte stehen eine stärkere Degression im Leistungsbezug und Kürzungen bei längerem Bezug durch die Abschaffung der Notstandshilfe).
In diesem Sinne versucht das AMS Arbeitsuchende durch ein Mehr an Bewerbungen und durch strengeres Sanktionieren in Beschäftigung zu bekommen. Dazu kommt die seit Regierungsantritt angekündigte Reform der Arbeitsmarktpolitik von ÖVP und FPÖ. Diese zielen in dieselbe Kerbe und haben die Politik des AMS im letzten Jahr noch weiter bestärkt. Im Zentrum der Debatte steht der Missbrauchsverdacht gegenüber den VersicherungsleistungsempfängerInnen, dem im Wesentlichen durch mehr Druck auf Arbeitsuchende begegnet werden soll. ArbeitgeberInnen die ArbeitnehmerInnen in der Arbeitslosenversicherung zwischenparken, um ihre betriebswirtschaftlichen Kosten der Allgemeinheit umzuhängen, bleiben hingegen ungeschoren. Gleichzeitig wurden die notwendigen Mittel für Personal und aktive Arbeitsmarktpolitik gekürzt.
Nicht zuletzt spielt der Fokus auf „überregionale Vermittlung“ eine wichtige Rolle. Laut Bestimmungen des AlVG müssen Arbeitsuchende auch angebotene Stellen in anderen Bundesländern akzeptieren, wenn Unterkünfte zur Verfügung gestellt werden. Die überregionale Vermittlung wird seitens des AMS neuerdings ebenfalls verstärkt betrieben. Vielen Versicherten ist jedoch nicht bewusst, dass sie dazu verpflichtet sind, die angebotenen Stellen, etwa Saisonarbeitsplätze in den Tourismusregionen, anzunehmen. Schlagen diese eine Bewerbung in einem anderen Bundesland aus, so führt das zu einer sechs- oder achtwöchigen Sperre, wobei in Einzelfällen bereits Aussagen wie „lieber nicht“ ausreichend sind.
Die Erfahrung der letzten Jahre zeigt, dass verstärktes Sanktionieren von Arbeitsuchenden und intensivere überregionale Vermittlung nicht zu einem stärkeren Abgang aus Arbeitslosigkeit führt. Leistungskürzungen und Leistungsentzug können Arbeitslosigkeit nicht bekämpfen. Mehr Druck auf Arbeitsuchende untergräbt hingegen den Versicherungsschutz und führt zudem zu einer Häufung fragwürdig begründeter Sperren.
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