Erfolge der ÖGB-Mindestlohnpolitik

Die Beteiligung aller am wachsenden Wohlstand war und ist ein wichtiges Ziel der Gewerkschaften. Dabei wurden immer wieder Maßnahmen gesetzt, um die unteren Lohngruppen stärker anzuheben als die höheren. Gewerkschaftliche Mindestlohnpolitik zielt darauf ab, eine Lohnuntergrenze über möglichst alle Branchen und Beschäftigungsverhältnisse festzulegen. Die aktuelle Mindestlohnforderung liegt bei 1.700 Euro und wurde 2018 beim ÖGB-Kongress im Programm 2018–2023 festgeschrieben. Das Ziel von 1.500 Euro (14 mal im Jahr) wurde bereits umgesetzt. Das ist auch eine wichtige Maßnahme, um den Gender-Pay-Gap zu verringern. Die Entwicklung der kollektivvertraglichen Lohngruppen bestätigt die Wirksamkeit dieser Politik.

Mindestlöhne für alle, auch ohne Unterstützung der Regierung

In Österreich gilt für rund 95–98 % aller unselbständig Beschäftigten ein Kollektivvertrag. Die außerordentlich hohe tarifvertragliche Deckungsrate ermöglicht den Gewerkschaften, direkt Einfluss auf die Mindestentgelte bei fast allen Beschäftigtengruppen zu nehmen. In Ländern ohne flächendeckende und branchenweite Tarifverträge können über gesetzliche Mindestlöhne ausschließlich die am geringsten entlohnten Beschäftigtengruppen erreicht werden. Beträchtliche Lohnunterschiede innerhalb und zwischen den Wirtschaftsbranchen galten als charakteristisch für den österreichischen Arbeitsmarkt, wie Mesch 2004 oder Leoni/Pollan 2011 feststellten. Dieser Entwicklungsbefund scheint sich aber den jüngsten Daten zufolge abzuschwächen; so weist Österreich nach der neuesten Arbeitskostenstudie von EUROSTAT vergleichsweise geringe Lohnunterschiede zwischen den Branchen auf. Im Ländervergleich der EU-28 liegt die mittlere Streuung der Arbeitskosten über alle Wirtschaftsbranchen in Österreich unter dem Wert für den gesamten Euro-Raum. Nur in den skandinavischen Ländern, Belgien, den Niederlanden, Slowenien und Frankreich sind die Lohnunterschiede zwischen den Branchen niedriger.

Herausforderungen für den österreichischen Arbeitsmarkt

Die österreichischen Gewerkschaften wirken mit ihrer Lohnpolitik der Lohndifferenzierung entgegen. Gewerkschaftliche Mindestlohnpolitik zielt darauf ab, eine Lohnuntergrenze über möglichst alle Branchen und Beschäftigungsverhältnisse festzulegen. Aufgrund der geografischen Lage des österreichischen Arbeitsmarktes ist die Höhe der Arbeitskosten im Vergleich zu den Nachbarstaaten von Bedeutung. Die Arbeitskosten je geleisteter Arbeitsstunde (ohne öffentliche Verwaltung) liegen in Österreich bei 33,18 Euro, während sie in Ungarn bei 7,89 Euro und in Rumänien bei 5,35 Euro liegen. Das ausgeprägte Lohngefälle zwischen Österreich und den angrenzenden mittelosteuropäischen Ländern erschwert eine branchenübergreifende Erhöhung der Mindestlöhne. Arbeitgeber, die vom niedrigen Lohnniveau profitieren, insbesondere solche in Branchen mit hoher Arbeitsmigration, üben Druck auf die Löhne aus. Langfristig erfordert die Weiterentwicklung der Mindestlöhne in Österreich eine deutlich stärkere Lohn-Konvergenz nach oben, innerhalb der EU, und insbesondere in Zentral- und Osteuropa.

Der Niedriglohnsektor, in dem die Löhne der Beschäftigten unter der Schwelle von zwei Drittel des Medianstundenlohnes liegen, ist in Österreich insgesamt kleiner (15 % der Beschäftigten) als im Durchschnitt der EU-28 (17 % der Beschäftigten). Und dies, obwohl die Einkommensschwelle, ab der man als NiedriglohnbezieherIn gilt, in Österreich um 20 % über dem EU-28-Schnitt liegt. In Deutschland liegt der Anteil der Beschäftigten, die im Niedriglohnsektor arbeiten, bei 22 % (Eurostat, 2014).

Kollektivvertragliche Mindestlohnpolitik wirkt

Aufschlussreich ist der Blick auf die längerfristige Entwicklung der Tariflöhne. Diesen Indikator können Gewerkschaften beeinflussen. Der Tariflohnindex bildet die Steigerung der kollektivvertraglichen Mindestlöhne der unselbständig Beschäftigten ab. Wird der Tariflohnindex nach Lohngruppen aufgegliedert, zeigt sich, dass zwischen 2008 und 2018 die durchschnittlichen Zuwächse in den unteren Lohngruppen tendenziell höher waren als in den höheren. Dies ist erkennbar, wenn man die kumulierte Steigerung der im Tariflohnindex enthaltenen Lohngruppen von 2008 bis 2018 über dem relativen Niveau von 2008 aufträgt. Man erkennt, dass die unteren Lohngruppen stärkere Steigerungen aufweisen. Dieser Befund ist umso erfreulicher, als sich die Konvergenz zeigt, obwohl die untersten Lohngruppen oft nicht in den Tariflohnindex eingehen, weil sie oft nur wenige Personen umfassen. Die Grafik zur Tariflohnentwicklung ist insofern vorsichtig gewählt, als sie die am stärksten erhöhten untersten Lohngruppen nicht berücksichtigt. Sie bildet dennoch einen Teil des Erfolgs der Mindestlohnpolitik ab.

Die stärkeren Erhöhungen im Bereich der unteren Lohngruppen zeigen die Erfolge einer schrittweisen und möglichst flächendeckenden Umsetzung der Mindestlöhne in Kollektivverträgen.

Andere umverteilungspolitische Maßnahmen wie die Vereinbarung von Sockelerhöhungen sind hier gar nicht sichtbar, da sie meist nur für die Ist-Löhne vereinbart werden. Die Verhandlungsmacht der ArbeitnehmerInnen ist wesentlich von ihrem gewerkschaftlichen Organisationsgrad abhängig, der zwischen den Branchen beträchtlich variiert.

Niedriglohnbeschäftigung ist oft Frauensache

Allerdings ist der Anteil der Frauen in Niedriglohnbeschäftigung, bezogen auf die Bruttostundenlöhne, in Österreich vergleichsweise hoch; während hier 23,1 % der Frauen im Niedriglohnsektor arbeiten (im Vergleich zu 21,1 % im Durchschnitt der EU-28), sind es bei den Männern 8,7 % (EU-28-Durchschnitt 13,5 %). Frauen sind auch bei atypischen Beschäftigungsverhältnissen, wie Teilzeit, Befristung, geringfügige Beschäftigung, Leiharbeit, freier Dienstvertrag, überrepräsentiert. Der hohe Anteil von Frauen im Niedriglohnbereich und in atypischer Beschäftigung steht in direktem Zusammenhang mit der hohen Teilzeitquote der Österreicherinnen, die 2017 bei 48 % liegt und der zweithöchste Wert in der EU ist. Obwohl Teilzeitarbeit keine finanziellen Benachteiligungen im Vergleich zu Vollzeitarbeit bringen darf, haben Teilzeitbeschäftigte geringere Bruttostundenlöhne als Vollzeitbeschäftigte. Ein ökonomischer Grund dafür sind indirekte Diskriminierungseffekte; beispielsweise sind Leitungsfunktionen in Teilzeitarbeit oft nicht möglich. Daneben ist aber auch ein statistischer Effekt relevant. In dieser Erhebung ist der öffentliche Sektor ausgenommen. Dieser beschäftigt in Österreich überproportional viele Frauen mit hoher Qualifikation (LehrerInnen, ÄrztInnen etc.), womit dort vergleichsweise weniger Personen zu Niedriglöhnen arbeiten.

Der österreichische Arbeitsmarkt ist von einer starken Segmentierung in frauen- und männerdominierte Branchen gekennzeichnet. So arbeiten 2018 beispielsweise rund 18 % der Frauen im Handel (ein fast ebenso großer Teil, nämlich 19 % der Frauen, arbeitet im öffentlichen Dienst), während 25 % der Männer in Bereich der Sachgüterproduktion arbeiten. Das Mindestlohnniveau von 1.500 Euro für Handelsangestellte wurde 2015 umgesetzt; seither versuchen die Gewerkschaften, das Mindestentgeltniveau schrittweise auf das neue Ziel von 1.700 Euro anzuheben, das im zuletzt abgeschlossenen Handelsangestellten-Kollektivvertrag fast erreicht wurde. In Bereichen wie der Lederwaren- und Kofferindustrie, der Schuhindustrie und der Textilindustrie sind die kollektivvertraglichen Mindestentgelte nach wie vor sehr niedrig und bewegen sich knapp um die 1.500 Euro, während sie in vielen Bereichen der sozialen Dienste (inklusive der Mindestlohntarife für private Kinderbetreuungseinrichtungen), im Gesundheitssektor und dem Bankensektor bereits deutlich darüber liegen.

Verringerung des Gender-Pay-Gaps durch Mindestlöhne und Anrechnung von Karenzzeiten

Die Reduktion geschlechtsspezifischer Lohnunterschiede erfordert neben der kollektivvertraglichen Entgeltpolitik auch weitere Maßnahmen. Da Frauen eine geringere Dauer der Unternehmenszugehörigkeiten aufweisen und dadurch länger in den unteren Lohngruppen verharren als Männer, sind Maßnahmen wie die Anrechnung von Vordienst- und Karenzzeiten in Kollektivverträgen von großer Bedeutung. Die Anrechnung von Karenzzeiten wurde zuletzt im Handel erfolgreich umgesetzt.

Umverteilungspolitische Ziele und die Verringerung des Gender-Pay-Gaps stehen in unmittelbarem Zusammenhang. Erfahrungsgemäß profitieren gerade Frauen von Verbesserungen der Mindestarbeitseinkommen. Nachdem in den Bereichen, in denen die Mindestlöhne unter 1.700 Euro liegen, überproportional viele Frauen arbeiten, ist die Erhöhung der Löhne in diesen Gruppen ein wichtiges Mittel, um den Gender-Pay-Gap zu reduzieren.

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