Arbeits- und Umweltstandards in Handelsabkommen: ernsthafte Weiterentwicklung oder bloß ein Ablenkungsversuch?
Die AK setzt sich seit Jahr und Tag intensiv für die Aufnahme von Arbeitsrechten und Umweltstandards in Handelsabkommen ein. Das ist zwar seit 2011 gelungen, allerdings sind die Bestimmungen bisher unverbindlich und damit zahnlos geblieben. Seither kämpfen wir auf vielen Ebenen, diesen ersten Schritt auszubauen. Jetzt scheint die EU-Kommission einen Anlauf zu nehmen, um die entsprechenden Regelungen zu überarbeiten. Sie will jedoch weiterhin bei Anreizen bleiben und Sanktionen vermeiden.
Moderne Handelsabkommen beinhalten wesentlich mehr als nur Zölle und Quoten
Die klassischen Handelsabkommen, deren Hauptziel es war, den Warenhandel durch Zollsenkungen und Quotenabbau zu erleichtern, wurden durch eine neue Generation von Abkommen abgelöst. Mit der öffentlichen Auftragsvergabe, dem Handel mit Dienstleistungen (insbesondere Leistungen der öffentlichen Daseinsvorsorge), mit Patentrechten, den freien Datenflüssen oder der Regulierungskooperation hat sich das Themenspektrum erheblich erweitert – und damit die potenziell gefährdeten Interessen von ArbeitnehmerInnen, KonsumentInnen und BürgerInnen. Mit der „Global-Europe-Strategie“ ist es gelungen, auch ArbeitnehmerInneninteressen und das Thema Umwelt in Form von Nachhaltigkeitskapiteln in Handelsabkommen zu integrieren. Verstößt jedoch ein Handelspartner gegen Arbeits- oder Umweltstandards, sind kaum Konsequenzen zu erwarten. So haben die Bestimmungen in den beiden Handelsabkommen der EU mit Kolumbien und Südkorea, wo Menschen- und Gewerkschaftsrechte noch immer mit Füssen getreten werden, außer Konsultationen und Empfehlungen zu keinen Konsequenzen geführt.
Nachhaltigkeitskapitel ein neuerliches Ablenkungsmanöver?
Der Druck von Gewerkschaften und zivilgesellschaftlichen Organisationen ist zu groß geworden. Die Verhandlungen über TTIP und CETA wurden laufend durch diese gestört. Auch die Öffentlichkeit in Europa war diesen Abkommen gegenüber sehr kritisch geworden. Die Kommission musste daher Reformbereitschaft signalisieren, um ihre ehrgeizigen Pläne, Handelsabkommen mit Japan, Australien, Neuseeland, Mexiko und dem Mercosur abzuschließen, möglichst ungehindert weiterverfolgen zu können. Beim InvestorInnenschutz bzw. beim Investor-Staat-Streitbeilegungsverfahren (ISDS) hat die Kommission bereits versucht, die KritikerInnen durch den Plan eines zukünftigen multilateralen Gerichtshofs abzulenken. Möglicherweise versucht sie, Interessen und Energien der ArbeitnehmerInnenvertretungen durch die Diskussion über die Neugestaltung der Nachhaltigkeitskapitel zu binden.
Aktuelle Nachhaltigkeitskapitel setzen auf Anreize
Generell ziehen Kommission und EU-Mitgliedstaaten Anreize gegenüber Verpflichtungen und Sanktionen vor, um die Einhaltung von Sozial- und Umweltstandards zu erreichen. Grundsätzlich wird von den ILO-Kernarbeitsnormen als Mindeststandards ausgegangen. In den bisherigen Nachhaltigkeitskapiteln sind Arbeits- und Umweltstandards lediglich zu „fördern“ und zu „respektieren“. Das bedeutet, dass lediglich bereits eingegangene Verpflichtungen bekräftigt werden. Die VerhandlungspartnerInnen werden nicht verpflichtet, ausständige Kernarbeitsnormen und Umweltabkommen zu ratifizieren, in nationales Recht umzusetzen und effektiv einzuhalten.
Vorschläge der EU-Kommission
Die Kommission stellt in ihrem aktuellen Non-Paper vom Juli zwei Optionen für die zukünftige Ausgestaltung von Nachhaltigkeitskapiteln zur Diskussion. Die von ihr bevorzugte erste Option soll Nachhaltigkeitskapitel durch intensivere Kooperation, mehr Dialog und Monitoring verbessern. Ihre Vorschläge gehen über Willensbekundungen und unverbindliche Empfehlungen nicht hinaus. Effektive Durchsetzungs- und Sanktionsmöglichkeiten sind in dieser Option nicht vorgesehen.
Die zweite Option orientiert sich am nordamerikanischen Modell, das von den USA und Kanada angewandt wird. Es bietet grundsätzlich die Möglichkeit, Sanktionen im Fall von Verstößen zu verhängen. Eine Möglichkeit, die jedoch kaum genutzt wird – und wenn, dann nur mit geringen Erfolgsaussichten. Ein Streitfall zwischen den USA und Guatemala veranschaulicht das Problem.
USA gegen Guatemala
Zwischen den USA und Guatemala schwelt seit Jahren ein Streit um die effektive Durchsetzung der ILO-Kernarbeitsnormen. Der Vorwurf der USA lautet, dass Guatemala die Pflicht zur Durchsetzung des Rechts auf Vereinigungsfreiheit, auf Kollektivverhandlungen und angemessene Arbeitsbedingungen aus dem Dominican Republic-Central America Free Trade Agreement (CAFTA-DR) missachtet.
Das Panel wies die Klage der USA schließlich mit dem Argument ab, dass die von den USA behaupteten Verletzungen den Freihandel zwischen den Vertragsparteien nicht hinreichend beeinflusst hatten. Der Zusammenhang zwischen Verletzung der Kernarbeitsnormen und deren Auswirkung auf den Handel konnte nicht nachgewiesen werden.
Argument der Kommission
Die EU-Kommission greift genau dieses Argument gegen Sanktionen auf. Neben der Schwierigkeit, den direkten Zusammenhang nachzuweisen, sind laut US-amerikanischem Gewerkschaftsbund (AFL-CIO) komplizierte Verfahren und vor allem der fehlende politische Wille, Sanktionen verhängen zu wollen, dafür verantwortlich, dass das Verfahren letztlich nur Empfehlungen hervorbrachte. Der Europäische Gewerkschaftsbund betont in erster Linie, dass die Verletzung von Kernarbeitsrechten in Sozialdumping mündet. Wenn eine Regierung Verstöße gegen das Organisationsrecht oder die Kollektivvertragsfreiheit nicht verhindert, dann können Gewerkschaften nicht für faire Löhne und Arbeitsbedingungen sorgen. Geringere Löhne wären die Folge, was wiederum zu unfairen Wettbewerbsbedingungen führen würde und ganz gewiss der nachhaltigen Entwicklung zuwiderlaufen würde.
Voraussetzung für Handelsverhandlungen
Im Sinne nachhaltiger Entwicklung müssen daher zukünftige Handelsabkommen soziale und ökologische Zielsetzungen gegenüber wirtschaftlichen Interessen deutlich aufwerten. Voraussetzungen für den Beginn von Handelsverhandlungen müssen die Ratifikation, Umsetzung und Anwendung aller acht ILO-Kernarbeitsnormen und die Einhaltung der sog. Up-to-date-Konventionen und Empfehlungen durch alle Vertragsparteien sein. Dies wird übrigens auch durch das Gutachten des Europäischen Gerichtshofs zum Handelsabkommen der EU mit Singapur vom 16. Mai 2017 empfohlen.
Klimapolitische Erfordernisse sind zu berücksichtigen
Im Non-Paper der EU-Kommission bleiben die Themen Klima und Umwelt völlig unberücksichtigt. Zukünftig gilt es jedoch, die Erfordernisse aus der internationalen Umwelt- und Klimapolitik auch für die Handelspolitik systematisch und umfassend zu übernehmen. Sollen die im Herbst 2015 in Paris vereinbarten Klimaziele (globale Erwärmung unter 2°C – möglichst 1,5°C – im Vergleich zum vorindustriellen Niveau) erreicht werden, sind dafür massive Anstrengungen der internationalen Staatengemeinschaft erforderlich.
Fazit
Ganz offensichtlich reichen die bestehenden Anreize in Handelsabkommen nicht aus, um ein Mindestniveau an Arbeits- und Umweltstandards zu sichern bzw. zu erreichen. Bisher haben sich Kommission und Mitgliedstaaten gleichermaßen gesträubt, Verbindlichkeit ihrer HandelspartnerInnen einzufordern – sie haben die Diskussion über Sanktionen im Keim erstickt. Das Ziel, die Interessen der ArbeitnehmerInnen sowie den Umwelt- und Klimaschutz gleichberechtigt neben Unternehmensinteressen zu stellen, bleibt weiterhin unerreicht. Die Schieflage ist enorm. Positiv ist aber, dass die Kommission jetzt Sanktionen zur Diskussion stellt, denn deren Erwägung ist neu. Allen AkteurInnen muss jedoch klar sein, dass selbst ein effektives Nachhaltigkeitskapitel mit entsprechenden arbeits-, umwelt- und klimarelevanten Verpflichtungen und Sanktionsmechanismen nur ein Teil der kritisierten Handelsabkommen ist. Die nicht aufgelöste Bevorzugung von InvestorInnen, die undemokratischen Strukturen durch die Regulierungskooperation und damit die Gefährdung unserer Arbeits-, Gesundheits-, KonsumentInnen- und Umweltschutzsysteme bleiben weiterhin höchst problematisch. Das gleiche gilt für das nicht verankerte europäische Vorsorgeprinzip sowie die fehlende Ausnahme für Dienstleistungen der Daseinsvorsorgen.
