Lange Zeit zeigten Regierungen wenig Interesse daran, wer sich in Schlüsselbereiche von Wirtschaft und Gesellschaft einkauft. Nun gilt diese Sorglosigkeit immer mehr als Risiko. Die neue Wachsamkeit für die Frage „Wer kauft sich da eigentlich ein?“ ist untrennbar mit den Rufen nach mehr Resilienz, „strategischer Autonomie“ oder zuletzt auch „ökonomischer Sicherheit“ verbunden. Dafür sind nicht nur verschärfte geoökonomische Rivalitäten im Dreieck USA-China-EU verantwortlich. Die fortlaufende Vielfachkrise erhöht den Druck, für einen besseren Schutz kritischer Infrastruktur und der „Lebensadern unserer Gesellschaft“ zu sorgen.
Trendumkehr für mehr Kontrolle
Die COVID-19-Krise führte dazu, dass viele Regierungen Aufkäufe in gesundheitsrelevanten Versorgungs-, Forschungs- und Produktionsbereichen (z. B. Medikamente, Impfstoffe) mittlerweile genauer unter die Lupe nehmen. Deutschland schärfte beispielsweise seine Schutzvorkehrungen nach, nachdem das US-amerikanische Interesse am Aufkauf des Pharmaunternehmens CureVac kontrovers diskutiert worden war. Davor hatten bereits wachsende Sorgen um den Abfluss kritischer Technologien in Bereichen wie Robotik (sogenannte „technology leakage“), die Versorgungssicherheit in der Grundstoffindustrie (z. B. Energieressourcen) und fehlende Kontrolle über kritische Infrastrukturen (z. B. Verkehrsknotenpunkte) eine Trendumkehr eingeläutet.
Lernen aus der Krise?
Vor diesem Hintergrund treten auch Fehlentwicklungen der Vergangenheit offener zutage. Diskussionen wie etwa zum Aufstieg eines neuen Resilienzparadigmas rücken in den Blick, wie die vorrangige Orientierung auf Marktliberalisierung Krisenanfälligkeit erhöht und gesellschaftliche Widerstandsfähigkeit gekostet hat. Darüber hinaus werden in Europa nochmals Schatten auf die radikalen Spar- und Privatisierungsauflagen nach der Finanzkrise 2008f. geworfen. Als Teil der sogenannten „Troika“ drängte die Europäische Kommission (EK) damals beispielsweise Griechenland dazu, den Hafen von Piräus zu veräußern. Daraus resultierte ein „Privatisierungsparadox“, dessen Nachwirkungen bis heute hoch relevant sind. Die Privatisierung dieses strategisch wichtigen Verkehrsknotenpunkts erfolgte 2016 an den chinesischen Staatskonzern COSCO. Während die EK also mit ihrer Austeritätspolitik den Einzug gewichtiger chinesischer Investoren in kritische Infrastrukturen befördert hat, warnt sie heute vor Abhängigkeiten. Das geschieht vordergründig im Namen des Schutzes von Sicherheit und Ordnung.
Weltwirtschaft: Drum prüfe, wer sich bindet
Doch die aktuellen Umbrüche machen deutlich: Die öffentlichen Schutzinteressen, die den neuen Staatsinterventionismus in der Vielfachkrise vorantreiben, lassen sich auch innerhalb einer neoliberalen Verfasstheit der EU immer weniger abbilden. Wie wird etwa künftig mit Aufkäufen in kritischen Bereichen umgegangen, bei denen es vordergründig wenig um geopolitisch aufgeladene Sicherheitsrisiken, sondern um den Schutz sozialer Infrastruktur (siehe dazu z. B. die Expansion von problematischen Finanzinvestoren im Pflegebereich) oder alternative Antworten wie den dauerhaften öffentlichen Einstieg in kritische Industrieunternehmen für den sozial-ökologischen Umbau geht? Derartige offene Baustellen und Widersprüche prägen gerade auch die drastischen Veränderungen, die in den letzten Jahren weltweit zu einer Neuentdeckung strategischer Außenwirtschaftspolitik geführt haben. In einer Weltwirtschaft, die sich zwischen Deglobalisierung und Geoökonomie bewegt, gilt daher immer mehr das Motto: „Drum prüfe, wer sich bindet.“ Das zeigt sich nicht zuletzt bei der vermehrten Prüfung internationaler Investoren, wenn es um die Kontrolle und Entwicklungsperspektiven von kritischen Infrastrukturen, Technologien und Ressourcen geht.
Starkes Momentum für Investitionskontrollen
Sogenannte „Investitionskontrollen“ – oder auch „Investitionsprüfungen“ oder „Investment Screenings“ genannt – sind in den vergangenen 20 Jahren weltweit im Vormarsch. Sie ermöglichen, genauer hinzusehen, wenn ausländische Investoren Anteile an gesellschaftlich zentralen Unternehmen erwerben wollen. Neben der eigentlichen Prüfmöglichkeit und Genehmigungspflicht (als Grundlage für erweiterte Informationen und Risikoeinschätzungen) können davon im kritischen Fall verbindliche Auflagen an den Investor (z. B. Verbot einer Sitzverlegung) umfasst sein – bis hin zu einer tatsächlichen Untersagung des gesamten Erwerbsvorgangs. Für Investitionsprüfungen bleibt dabei nicht zuletzt herausfordernd, Licht in die tatsächlichen Einflussstrukturen hinter ausländischen Direktinvestitionen (FDI) und transnationalen Eigentumsketten zu bringen. Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) geht davon aus, dass mittlerweile um die 60 Prozent der globalen FDI-Flüsse potenziell unter die Reichweite von Investitionskontrollen fallen. Im Zeitverlauf zeigt sich ein gradueller Anstieg seit Mitte der 2000er-Jahre, der zuletzt in der COVID-19-Krise einen markanten Ausschlag nach oben erfahren hat.
Investitionskontrollen gehören mittlerweile in immer mehr Staaten zum Standardrepertoire strategischer Außenwirtschaftspolitik, wenn es um die Überprüfbarkeit bis Abwehr von strittigen Aufkäufen in kritischen Bereichen wie etwa Transportnetze, Finanzwesen, Telekommunikation oder auch Energieinfrastruktur geht. Regierungen versuchen damit nicht zuletzt, ein Gegengewicht zum wirtschaftspolitischen Kontrollverlust herzustellen, der aufgrund vormals vorgenommener Privatisierungen von staatlichem Eigentum und infrastrukturrelevanten Unternehmen besteht. Die Zunahme von Investitionskontrollen zeigt sich besonders stark im OECD-Raum. Es ist mittlerweile die Ausnahme, keinen Mechanismus zur vertiefenden Überprüfung von ausländischen Direktinvestitionen zu haben. Bei Nachzüglern, wie etwa der Schweiz oder Griechenland, gilt die Einführung zumindest als vorangeschritten. Die Anzahl der Prüfmechanismen hat sich unter den OECD-Staaten im letzten Jahrzehnt nahezu verdoppelt.
Aufbrechende Widersprüche
Dieser Aufstieg ist in die derzeit starke Bewegung zur „Versicherheitlichung“ (sogenannte „securitization“) außenwirtschaftlicher Schutzinstrumente eingebettet. Investitionskontrollen berufen sich vor allem auf Gründe der nationalen Sicherheit oder z. B. im EU-Kontext auf eine Beeinträchtigung von „Sicherheit oder öffentlicher Ordnung“. Letztere ist darüber hinaus in einer besonderen Situation: Sie hat in den 1990er-Jahren die Kapitalverkehrsfreiheit auch für EU-Drittstaaten eingeräumt (diese wirkt also nicht nur im „Inneren“, sondern umfasst auch Staaten außerhalb der EU, wie z. B. die USA, China oder etwa Offshore-Finanzzentren wie die Cayman-Inseln). Zwar scheinen bei aktuellen Diskussionen zur Abwehr von ausländischen Firmenübernahmen wiederholt gewichtige industriepolitische Gründe durch (etwa in zentralen Bereichen der grünen Energiewende – z. B. Wärmepumpen-Technologie). Doch Staaten bewegen sich vielerorts in einem rechtlichen Rahmen, der aus der Phase der sogenannten „Hyperglobalisierung“ stammt. Darin gelten Beschränkungen der Kapitalverkehrsfreiheit aus wirtschaftlichen Gründen als Tabu.
Mit sogenannten „Sicherheitsausnahmen“ nutzen Staaten hingegen eine der wenigen rechtlichen Schneisen, die trotz weitgehender Beschränkungsverbote gegenüber dem internationalen Kapitalverkehr bestehen. Investitionskontrollen sind deswegen offiziell vor allem als ein Instrument konzipiert, das der Abwehr von Sicherheitsrisiken dient. Doch es gibt auch Abweichungen: Die kanadische Investitionsprüfung besteht beispielsweise bereits jahrzehntelang und beinhaltet eine gesamtwirtschaftliche Nutzenanalyse (im Rahmen des sogenannten „Net benefit review“): Prüffaktoren sind in diesem Zusammenhang ausdrücklich auch mögliche Auswirkungen auf z. B. Beschäftigung, industrielle oder auch technologische Entwicklung. Darüber hinaus hat Kanada diese Prüfmöglichkeiten auf internationaler Ebene rechtlich gezielt abgesichert – wie etwa frühzeitig im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) oder zuletzt auch im Rahmen des Handels- und Investitionsabkommens mit der EU (CETA).
Umkämpfte Handlungsspielräume
In dieser Gemengelage zeichnen sich zwei zentrale Entwicklungen für die Zukunft ab: Zum einen wird es für Staaten künftig immer wichtiger werden, ihr erstarktes Interesse an mehr Handlungsspielräumen zur Investitionskontrolle wirtschaftsvölkerrechtlich besser abzusichern. Das erfordert politisch einen wachsameren Umgang mit den wirtschaftspolitischen Verboten und Verpflichtungen, die in marktfixierten internationalen Handels- und Investitionsabkommen schlummern. Zum anderen hat sich eine geoökonomische Ordnung herausgebildet, in der die Unterscheidung zwischen sicherheitspolitischen und wirtschaftlichen Begründungen für staatliche Interventionen zunehmend verschwimmt. Das macht künftig die Frage noch relevanter, wer letztlich über das Investitionskontrollen zugrunde gelegte, durchaus unscharfe Risikoverständnis bestimmt. Geht es etwa „nur“ um eine sicherheitspolitisch „verkleidete“ Abwehr geoökonomischer Konkurrenz, oder soll der Überprüfung von Investoren künftig vielmehr ein erweitertes Verständnis von „Kritikalität“, „Systemrelevanz“ und öffentlichem Interesse zugrunde liegen?
EU: Schutzschilde hoch?
Der Vormarsch von Investitionskontrollen zeigt sich auch stark innerhalb der EU. Dafür war die COVID-19-Krise ein Beschleuniger. Im Frühjahr 2020 hatte die Europäische Kommission vor erhöhter Verwundbarkeit gewarnt und die Mitgliedstaaten zum Ausbau ihrer Prüfmechanismen aufgerufen. Anfang dieses Jahres folgte nun der Vorschlag der Europäischen Kommission, die Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen im Sinne verbesserter „wirtschaftlicher Sicherheit“ zu überarbeiten. Zwar verfügen nahezu alle Mitgliedstaaten mittlerweile über Investitionskontrollen – und die Gruppe der Nachzügler wird immer kleiner (z. B. demnächst Einführung in Irland). Doch die zerklüftete Landschaft von Kontrollmaßnahmen führt zu Unmut über Prüflücken. Der Zeitplan für den neuen Vorschlag ist noch offen, was nicht zuletzt an den im Juni bevorstehenden Wahlen zum Europäischen Parlament liegt. Jedenfalls ist das „höhere Maß an Harmonisierung“, das die neue Verordnung anstrebt, nicht rasch zu erwarten.
Während die neue Verordnung nun eine zwingende Einführung von Prüfmechanismen vorsieht, stellt die bestehende Regelung es den Mitgliedstaaten frei, ob sie Prüfmechanismen aufrechterhalten, ändern oder einrichten. Die seit 2019 bestehende Regelung stellt zwar einen gemeinsamen Rahmen für die Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen dar. Doch damit wurden nur einige grundlegende Anforderungen dafür eingeführt, wenn Mitgliedstaaten Investitionsprüfungen vornehmen (wie z. B. Nichtdiskriminierung zwischen unterschiedlichen Drittstaaten, Transparenz der Regelungen). Zudem unterstützt die bestehende Verordnung die unionsweite Koordinierung, Zusammenarbeit und Informationsaustausch. Diese Besonderheiten führen nicht nur zu ungewöhnlichen Vergleichen: So hat die Generalanwältin Tamara Ćapeta am Europäischen Gerichtshof (EuGH) die Verordnung etwa zuletzt als „Schnabeltier, ein seltsames Geschöpf“, beschrieben. Darüber hinaus spiegeln sich darin anhaltende Differenzen über die Reichweite und die Tiefe von Investitionskontrollen.
Beispielsweise hat die COVID-19-Krise dazu geführt, dass viele Mitgliedsstaaten ihre Prüftätigkeiten für gesundheitsbezogene Bereiche ausgeweitet haben. Die bestehende EU-Verordnung war flexibel genug, dieser sektoralen Ausweitung nicht im Weg zu stehen. Doch sie stellt im Gegenzug auch keine Mindestanforderung für die sogenannte „Beteiligungsschwelle“ – also ab welchem Erwerbsanteil eine Prüfung ausgelöst wird. Beispielsweise hat Deutschland seine Prüfmöglichkeiten in den letzten Jahren nicht zuletzt dadurch ausgeweitet, dass seine Investitionsprüfung in Bereichen kritischer Infrastruktur bereits ab 10 Prozent Anteilserwerb greift. Das gilt über die COVID-19-Krise hinaus auch für kritische Gesundheitsinfrastruktur. In Österreich überwiegt hingegen eine höhere Prüfschwelle (ab 25 Prozent). Zudem ist die einzige frühzeitigere Prüfmöglichkeit im gesundheitsrelevanten Bereich ab 10-prozentigem Anteilserwerb mit Jahresende weggefallen. Denn auf eine Verlängerung für den Bereich „Forschung und Entwicklung in den Bereichen Arzneimittel, Impfstoffe, Medizinprodukte und persönliche Schutzausrüstung“ konnte sich die österreichische Bundesregierung nicht mehr einigen. Auch darüber hinaus zeigen sich zwischen Mitgliedstaaten erhebliche Differenzen, ab wann eine Prüfung auszulösen ist. Eine europaweite Einigung auf niedrigere Prüfschwellen hat eine Evaluierung der OECD jedoch zuletzt als unwahrscheinlich eingestuft.
Geoökonomischer Einschlag bei neuem Vorschlag
Der jüngste Vorstoß der Europäischen Kommission bewegt sich ganz im Trend zur geoökonomischen Aufrüstung. Unter dem zentralen Banner „wirtschaftliche Sicherheit“ werden die Risiken einer konfrontativeren globalen Landschaft und einer verstärkten „Bewaffnung wirtschaftlicher Abhängigkeiten“ betont. Die EU müsse bessere Vorkehrungen treffen – so zuletzt Handelskommissar Valdis Dombrovskis – damit kritische Unternehmen und Technologien nicht in die „falschen Hände geraten“. Im Hintergrund steigt zudem der Druck auf die EU, sich in den verstärkten geowirtschaftlichen Blockbildungen offensiver zu positionieren. So haben beispielsweise die USA letzten Sommer ihre Investitionskontrolle mit einer sogenannten „Outbound“-Komponente aufgerüstet. Damit soll im Namen der „nationalen Sicherheit“ auf die Investitionstätigkeiten von US-Unternehmen in bestimmten „bedenklichen“ Ländern verstärkt zugegriffen werden. Es geht also vermehrt auch um einen „geoökonomischen Staatsinterventionismus“ im Äußeren. Im Fokus steht dabei China, eine kritische Einstufung erfolgte für Bereiche wie z. B. Halbleiter, Mikroelektronik oder auch künstliche Intelligenz. Diese kritischen Technologien sind zwar von der sektoralen Reichweite des bestehenden EU-Prüfmechanismus weitestgehend abgedeckt. Dieser ist jedoch nach innen ausgerichtet – also um z. B. gegen einen technologischen „Leakage“ bei ausländischen Firmenübernahmen innerhalb der EU vorzugehen. Nun wird von der EU erwartet, in diesen Bereichen vor allem bei europäischen Investitionen in China nachzuziehen.
Das ist auch ein Grund für die Enttäuschung, die gegenüber dem Ende Jänner 2024 veröffentlichten Vorschlag der EK besteht. In der neuen Verordnung ist die angekündigte Erweiterung um „Outbound“-Investitionen nicht enthalten. Mit dem Zurückschrauben der Pläne soll – so etwa die Einschätzung der „Financial Times“ – ein „Revierkampf“ um den Umgang mit chinesischen Investitionen vermieden werden. Für die Frage von Outbound-Kontrollen hat die EK stattdessen nun ein unverbindliches Weißbuch als Grundlage für weitere Diskussionen veröffentlicht. Darin zeigt sich zudem bereits, dass die neue Wachsamkeit für Prüfinteressen, die über geopolitisch aufgeladene Sicherheitsinteressen hinausreichen, frühzeitig endet. Doch die Investitionstätigkeiten von europäischen Unternehmen außerhalb der EU können nicht nur derartige Sicherheitsrisiken betreffen. Das Einhalten sozial-ökologischer Sorgfaltspflichten, Konstruktionen zur Steuerumgehung oder auch die mit der Investitionstätigkeit verbundenen Klimarisiken – auch dafür sollte ein kohärenter Ansatz zur Prüfung von Investitionen nicht blind sein.
„Blackbox“-Problem: Fortsetzung folgt
Die bestehende EU-Verordnung zur Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen ist erst seit 2019 in Kraft und hat wenig Beitrag dazu geleistet, öffentliche Informationsinteressen an kritischen Aufkäufen besser zu entsprechen. Das führt dazu, dass grundlegende Informationen für eine Evaluation der bisherigen Kontrollpraxis nicht zugänglich sind: Die abstrakt gehaltenen, anonymisierten Daten lassen zwar grobe Rückschlüsse zu. So wird beispielsweise im EU-Jahresbericht zum Screening ausländischer Direktinvestitionen ausgewiesen, dass es 2022 innerhalb der EU um die 575 formale Investitionsprüfungen gab, von denen 1 Prozent zu einer tatsächlichen Untersagung führten. Konkretere Fallinformationen bleiben in der „Blackbox“ Investitionskontrolle aber im Dunkeln.
So bleiben beispielsweise selbst die Verfahrensergebnisse nach Durchführung der Prüffälle unter Verschluss. Erhebliche Datenrestriktionen für die Evaluierung werden auch offiziell eingeräumt. Auf nationaler Ebene geht es nicht informativer zu: So sind beispielsweise unternehmensbezogene Prüfergebnisse in Österreich nicht einmal für den Hauptausschuss des Nationalrats zugänglich. Das pauschale Argument dafür: Geschäftsgeheimnisse und sicherheitsrelevante Informationen. Zwar steht Transparenz durchaus auf der Agenda von Behörden zur Investitionskontrolle: Doch damit wird auf die Interessen von Investoren an nachvollziehbaren Verfahren abgestellt. Diese Schieflage setzt sich auch im neuen EU-Verordnungsentwurf fort. Mit den erhöhten öffentlichen Interessen daran, was mit kritischen Infrastrukturen und Unternehmen geschieht, kann diese restriktive Informationspolitik jedoch immer weniger Schritt halten. Dieses öffentliche Interesse ist in der gegenwärtigen Vielfachkrise nochmals deutlich gestiegen.
Ausblick
Der Vormarsch von Investitionskontrollen in den vergangenen Jahren ist zwar beachtlich. Doch damit haben sich zugleich zwei Widersprüche zugespitzt. Erstens kann es keine wirtschaftliche Sicherheit ohne soziale Sicherheit geben. Doch die gerade auch in der EU lauter werdende Rhetorik von „Wirtschaftskrieg“ und „Wehrhaftigkeit“ hat gefährliche Schattenseiten. Sie droht beispielsweise weite Verständnisse von wirtschaftlicher Sicherheit, die auf dem Schutz sozialer Infrastruktur, Beschäftigungssicherheit und demokratischer Teilhabe basieren, an den Rand zu drängen. Zweitens erfordert die Bewältigung der laufenden Vielfachkrise mehr – und sicher nicht weniger – öffentliche Handlungsspielräume. Die Intransparenz und fehlende öffentliche Zugänglichkeit von Investitionsprüfungen stehen dem entgegen. Damit wird einer künftigen Ausrichtung auf die gestiegenen gesellschaftlichen Schutzinteressen für lebens- und systemwichtige Infrastrukturen die Grundlage entzogen. Daher bleibt mehr Wachsamkeit jedenfalls auch unter diesen Gesichtspunkten angesagt.