Chemisches Spielzeug könnte der Auslöser für eine kleine Revolution im Reich der delegierten Gesetzgebung sein. Was bisher in Expert:innengruppen als Norm für die Zertifizierung von Produkten und Dienstleistungen erarbeitet und nur gegen Entgelt zugänglich war, muss in Zukunft nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs veröffentlicht und für alle Bürger:innen frei zugänglich sein. Das wirft zwei heikle Fragen auf, nämlich: Gilt das nur für Spielzeug und wer zahlt in Zukunft für die Entwicklung von Normen?
Worum geht es?
Das Urteil des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) vom Frühjahr 2024 im sogenannten „Malamud-Verfahren“ könnte das gesamte System der technischen Normung revolutionieren. Es geht um chemisches Spielzeug. Für die Sicherheit und den Schutz der Kinder beauftragte die EU-Kommission das europäische Normungsinstitut CEN, vier Normen zur Sicherheit von Spielzeug auszuarbeiten. Für Spielzeug, das diesen Normen entspricht und mit der entsprechenden EN-Kennziffer ausgezeichnet ist, gilt die Konformitätsvermutung. Dadurch soll der freie Warenverkehr gefördert und ein gleichwertiges Sicherheitsniveau in allen europäischen Ländern gewährleistet werden. Verbraucher:innen können davon ausgehen, dass derart ausgezeichnete Produkte die harmonisierten technischen Qualitätsstandards erfüllen. Darüber hinaus wird die Kompatibilität von Produkten befördert.
Transparenz und „Stechfliege des Internets“
Ausgangspunkt des Rechtsstreits war der Antrag einer kalifornischen NGO (Public.Resource.Org.Inc) und ihres irischen Ablegers (Right to Know CLG) auf Zugang zu vier harmonisierten technischen Normen. Es wird kolportiert, dass hinter den Klägern der US-Internetaktivist Carl Malamud steht, der sich seit Jahrzehnten für mehr Transparenz einsetzt – von Kritiker:innen deshalb auch als „Stechfliege des Internets“ bezeichnet.
Im Mittelpunkt des Verfahrens stand die EU-Transparenzverordnung. Kern der Auseinandersetzung war, inwieweit der Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit, also das öffentliche Interesse am freien Zugang zu Dokumenten der EU-Institutionen, eingeschränkt werden darf. Denn die EU-Kommission hatte den Zugang unter Berufung auf urheberrechtlichen Schutz und den Schutz des geschäftlichen Interesses der am Verfahren beteiligten Normungsinstitute – darunter elf Institute der EU-Mitgliedstaaten – abgelehnt.
Urheberrecht an Normen – fehlende Originalität
Die infrage stehenden Normen betreffend Spielzeug wurden seitens der EU-Kommission als ein „Werk“ eingestuft, also eine eigentümliche geistige Schöpfung, geschaffen vom Europäischen Normungsinstitut CEN. Der EuGH sieht das anders: Arbeitsaufwand oder Sachkenntnis allein begründen keine Originalität. Ebenso wenig bedeutet die Länge eines Textes, dass dieser urheberrechtlich schutzfähig sei. Vielmehr sind harmonisierte technische Normen typischerweise das Ergebnis wissenschaftlicher Untersuchungen und gerade nicht kreativer geistiger Schöpfung.
Spräche man europäischen Normen eine solche Schutzfähigkeit zu, so könnten die Rechtsunterworfenen ihren Inhalt nur befolgen, wenn sie für die Einsicht die Zustimmung des Urhebers – also CEN, CENELEC oder ETSI – erhalten bzw. dafür Lizenzentgelt zahlen. Es überrascht daher nicht wirklich, dass der EuGH die urheberrechtliche Schutzfähigkeit von Normen verneint.
Kein überwiegendes öffentliches Interesse am Zugang zu Normen?
Durch die infrage stehenden Normen wurden Bereiche standardisiert, in denen ein hohes Verbraucher:innenschutzniveau wesentlich ist, nämlich einerseits die Sicherheit von Spielzeug, andererseits die Festlegung der zulässigen Höchstwerte von Nickel in seiner Eigenschaft als Kontaktallergen und mögliches Karzinogen. Solche Normen sind für die Hersteller und alle anderen an der Lieferkette Beteiligten von Bedeutung. Jeder Kunde oder jede Kundin sollte die Norm kennen, um größtmögliche Sicherheit von Spielzeug zu gewährleisten. Aus diesen Gründen kam der EuGH zu dem Ergebnis, dass am freien Zugang zu den vier Normen ein öffentliches Interesse besteht.
Diese Rechtsauslegung wird durch die EU-Transparenzverordnung untermauert. Sie normiert den Grundsatz des freien Zugangs zum Recht: Dokumente sollen in größtmöglichem Umfang zugänglich gemacht werden, auch dort, wo Organe im Rahmen übertragener Befugnisse als Gesetzgeber tätig sind. Der EuGH legt den Grundsatz der Transparenz in ständiger Rechtsprechung weit aus, sodass selbst internen Stellungnahmen im Gesetzgebungsverfahren das generelle Bedürfnis nach vertraulicher Behandlung abgesprochen wurde. Konsequent ist auch der Umkehrschluss (vgl. Urteil des EuGH, Rechtssache Stichting), in dem der EuGH darauf verweist, dass Normen für die Öffentlichkeit nicht verbindlich sind, wenn sie nicht im Amtsblatt veröffentlicht worden sind.
Abschließend stellt sich die Frage: Ist dieses öffentliche Interesse nur auf diese vier Spielzeugnormen beschränkt? Die Frage ist im Hinblick auf die Ausführungen zum fehlenden Urheberrechtsschutz sowie zur engen Auslegung der Einschränkung des Transparenzgebotes zu verneinen. Auch die neue EU-Normungsstrategie bestätigt dieses Ergebnis: Grundlegende demokratische Werte und Interessen der EU sowie ökologische und soziale Grundsätze müssen berücksichtigt werden. Ziel der Strategie ist es auch, die Kontrolle über die Normen stärker von den europäischen Normungsorganisationen zur EU-Kommission zu verlagern, um bei der Ausarbeitung die Berücksichtigung des öffentlichen Interesses zu gewährleisten.
Alles nur freiwillig oder doch Teil der Gesetzgebung?
Seit dem Urteil des EuGH in der Rechtssache James Elliot ist klar: Harmonisierte europäische technische Normen, die im Amtsblatt veröffentlich wurden, sind Teil des Unionsrechts. Zwar wird mit ihrer Ausarbeitung eine privatrechtliche Einrichtung – eine Normungsorganisation – beauftragt. Aber nur die EU-Kommission ist befugt, den Auftrag zu erteilen, eine Norm zur Umsetzung einer Richtlinie oder Verordnung auszuarbeiten. Obwohl ihre Einhaltung nicht zwingend ist, wird die Konformität von Produkten und Dienstleistungen mit der Norm vermutet.
De facto entwickelt sie deshalb verbindliche Wirkung. Denn: Andere Verfahren zum Nachweis der Einhaltung einer Norm auf Basis des Unionsrechts wären für die Hersteller kostspieliger. Sie müssten zusätzlich investieren, um Methoden zu finden, mit denen zumindest ein gleichwertiges Schutzniveau wie das der Normen gewährleistet werden kann. Ein solches Nachweisverfahren begründet außerdem keine Vermutung der Konformität mit den wesentlichen Anforderungen der zugrundeliegenden Verordnung oder Richtlinie.
Somit sind harmonisierte technische Normen ein wesentliches Werkzeug, um das Recht auf freien Warenverkehr in Anspruch zu nehmen. Der Hersteller oder Dienstleister profitiert von der Konformitätsvermutung und kann sich in Haftungsfällen im Zusammenhang mit Problemen, Unfällen oder Rechtsstreitigkeiten auf diese Vermutung berufen. Er braucht nur nachzuweisen, dass er der Norm entsprochen hat.
Wirtschaftliche Bedeutung – Rütteln am Status quo der Finanzierung
Des Pudels Kern des Verfahrens ist aber die Frage: Wird durch die Verpflichtung zur Transparenz und allgemeinen Zugänglichkeit zu Normen die wirtschaftliche Bestandsfähigkeit des europäischen Normungssystems ernsthaft gefährdet? Denn: Ein wesentlicher Bestandteil des Wirtschaftsmodells vieler Normungsorganisationen ist der Verkauf von Normen. Im Verfahren vor dem EuGH stellte sich allerdings heraus, dass nur 4,6 Prozent des Normungsbudgets der drei europäischen Normungsorganisationen aus dem Verkauf von Normen stammt, während die Finanzierung durch die EU-Kommission 20 Prozent ausmacht. Ein Teil der Normen – beispielsweise von ETSI – sind bereits kostenlos zugänglich.
Die EU-Mitgliedstaaten haben die Finanzierung ihrer Normungsorganisationen unterschiedlich geregelt: So erhält das ASI in Österreich seit der Reform des Normungsgesetzes 2016 1,6 Millionen Euro an Subventionen, die Beteiligung an der Entwicklung von Normen ist kostenlos; während in Deutschland bis dato Überlegungen zur Kostensenkung oder zum freien Zugang zu Normen durch staatlichen Zuschuss von der Industrie abgelehnt wurden – aus Angst vor staatlicher Einmischung.
Ausblick
Durch das Urteil des EuGH ist diese Haltung überholt. Das Prinzip der Rechtstaatlichkeit erfordert die Kundmachung und den freien Zugang zu Normen, die kraft Normungsauftrag der EU-Kommission entwickelt werden. Anders könnte dies nur bei Normen beurteilt werden, die auf Antrag von Unternehmen in nationalen oder internationalen Normungsorganisationen (CEN, CENELEC, ETSI) entwickelt werden. Dennoch ist auch hier eine Ausnahme von der Veröffentlichungspflicht nach der EU-Transparenzrichtlinie eng auszulegen, insbesondere die Berufung auf urheberrechtlichen Schutz bzw. unmittelbare Beeinträchtigung wirtschaftlicher Interessen.
Schließlich ist noch der Umstand zu berücksichtigen, dass auf internationaler Ebene Normung als wesentliches wirtschaftliches Instrument vor allem von China eingesetzt wird. So besetzen Vertreter von chinesischen Unternehmen bereits einen Großteil der Leitungsposten in internationalen Standardisierungsgremien. China hat eine eigene Strategie verabschiedet, um bis zum Jahr 2035 zum führenden Standardsetzer weltweit zu werden. Die Finanzierungsfrage stellt sich hier nicht, sie ist klar dem Staat zugeordnet.
Mit dem Malamud-Urteil werden sich die europäischen Normungsorganisationen voraussichtlich neu aufstellen müssen, insbesondere solche, die sich hauptsächlich aus den Gebühren der Nutzer:innen finanzieren. Naheliegend wäre, dass die öffentliche Hand, vergleichbar mit der EU-Kommission auf europäischer Ebene, als ergänzender Finanzier einspringt.