In der Idealvorstellung einer Ausschreibung wird davon ausgegangen, dass man für einen genau definierten Auftrag mehrere Angebote bekommt und daraus das Beste auswählen kann. Durch den Wettbewerb sollen öffentliche Dienstleistungen besser und billiger werden. Zusätzlich können dadurch neue und qualitativ hochwertigere Unternehmen oder auch KMUs zum Zug kommen. Befürworter eines derartigen Wettbewerbs um öffentliche Aufträge argumentieren damit, dass dadurch die Verschwendung öffentlicher Gelder verhindert werden kann und öffentliche Auftragsvergaben transparent und fair ablaufen.
Allerdings entspricht die Realität nur selten diesem Idealbild. Prinzipieller Nachteil von Ausschreibungen ist, dass man sich seine Auftragnehmer nicht mehr aussuchen kann, sondern das „beste“ Angebot (abhängig von den angewandten Entscheidungskriterien) akzeptieren muss.
Unter dem sogenannten „Diktat der knappen Kassen“ ist die Versuchung groß Ausschreibungen vermehrt als Einsparungsinstrument zu verwenden. Daher haben wir im Folgenden die wichtigsten Gegenargumente zu Ausschreibungen zusammengefasst und mit Erfahrungen – vor allem aus der Verkehrsbranche – ergänzt.
Bewährte Zusammenarbeit ist unmöglich
In vielen Situationen und Bereichen wäre eine vertrauensvolle Zusammenarbeit zwischen Behörden und Auftragnehmern der beste Weg zu optimalen Lösungen. So könnten die Erfahrungen und Expertisen beider Seiten genutzt werden. Bei Ausschreibungen sind solche Kooperationen nicht nur deutlich erschwert, sondern können auch leicht zu Einsprüchen unterlegener Bieter führen.
Ausschreibungen sind kostspielig – für beide Seiten
Gute Ausschreibungen sind extrem aufwändig und teuer; sowohl für die Behörde als auch die Auftragnehmer. Daher ist es nicht verwunderlich, dass es bei Ausschreibungen bisweilen zu einem Kandidatenmangel kommt. Oligopolbildung ist die Folge, Preisabsprachen sind leicht möglich.
Ein Beispiel ist die rückläufige Anzahl an Bewerbern bei bereits sehr liberalisierten Regionalbahnverkehren in Deutschland (siehe Abbildung). Denn es ist zu bedenken: Nur ein Unternehmen bekommt den Zuschlag, alle anderen gehen leer. Für diese waren die Bewerbungskosten (diese können einige 100.000 Euro ausmachen) eine Fehlinvestition.
Quelle: https://media.arbeiterkammer.at/wien/Verkehr_und_Infrastruktur_50.pdf ……. Die hohen Anforderungen und der damit verbundene Rechtsaufwand auf Bieterseite können gerade klein- und mittelgroße Unternehmen oder gemeinnützige Organisationen abschrecken. Diese haben oft nicht die finanziellen Reserven um an mehreren – u.U. erfolglosen – Ausschreibungen teilzunehmen. Das dafür notwendige Know-How müssen sie wiederum teuer von außen zukaufen, nur um formal richtige und rechtskonforme Angebote stellen zu können. Um durch Ausschreibungen zu optimalen Ergebnissen zu gelangen, bedarf es Erfahrung, rechtliche und fachliche Expertise und ausreichender Ressourcen. Viele Behörden – z.B. kleine Gemeinden – können diese Anforderungen gar nicht erfüllen. Sie stehen aber oft großen Unternehmen (z.B. Wasserkonzernen) gegenüber, die über entsprechende Erfahrungen und Rechtsabteilungen verfügen. Das Kräfteverhältnis verschiebt sich dadurch sehr zu Gunsten der Auftragnehmer. Das Horrorszenario jeder ausschreibenden Stelle ist es, wenn eine Vergabe aus rechtlichen Gründen gekippt wird. Dann muss nämlich die zeit- und kostenauswendige Ausschreibung wiederholt werden. Gleichzeitig ergibt sich das Problem, wie in der Zwischenzeit die notwendige Dienstleistung erbracht wird. Entweder entsteht eine Versorgungslücke oder es muss zur Überbrückung kurzfristig und damit teuer die Leistung eingekauft werden. Behörden setzen also alles daran, möglichst „wasserdicht“ auszuschreiben. Dieses Bemühen schränkt aber die vorhandenen Gestaltungsspielräume ein. Es ist eine Tatsache, dass der Billigstbieter relativ einfach und unumstritten ermittelt werden kann [Anm.: wobei auch der Preis alleine kann von unterlegenen Bietern beeinsprucht werden]. Je mehr zusätzliche Kriterien (Qualitäts- und Sozialkriterien, lokale Wertschöpfung, fair trade usw.) in die Vergabebeurteilung einfließen, desto mehr Möglichkeiten der Beeinspruchung durch unterlegenen Bieter ergeben sich. Damit sowohl bei Auftraggebern, als auch –nehmern, größte Klarheit über die zu erbringende Dienstleistung besteht, werden bei Ausschreibungen möglichst viele Parameter (z.B. Versorgungsdichte) fixiert. Auf kurzfristigen Veränderungen kann nur schwer reagiert werden. Selbiges gilt, wenn im Nachhinein festgestellt wird, dass bestimmte Anforderungen oder Bedürfnisse in der Vertragsgestaltung nicht berücksichtigt wurden. Da sich der Auftragnehmer in einer stärkeren Position befindet, sind Nachverhandlungen meist recht kostspielig. Außerdem dürfen nachträgliche Änderungen nicht allzu gravierend sein, da sich sonst der Gegenstand der Ausschreibung ändert und die Vergabe angefochten werden kann. Bei Ausschreibungen von beispielsweise Buslinien werden Fahrplan, Fahrzeugeinsatz usw. detailliert festgelegt. Ändern sich die Fahrgastströme oder die Mobilitätsgewohnheiten, kann darauf nur unzureichend reagiert werden. Ein weiteres Beispiel ist die Ausschreibung des Rettungswesens im Bundesland Tirol. Die mit der Ausschreibung erhofften Einsparungen konnten nicht erzielt wurden. Zwar verringerte sich zunächst der Preis, dann mussten allerdings viele Zusatzleistungen – welche nicht im ursprünglich ausgeschriebenen Auftrag enthalten waren – beim Gewinner der Ausschreibung teuer nachgekauft werden. Auch brachte die Ausschreibung erhebliche Rechtsunsicherheit mit sich, da der unterlegene Bieter „Falck“ (ein dänischer Rettungskonzern) drohte, aufgrund der umfangreichen Nachforderungen der Bietergemeinschaft „Rettungsdienst Tirol“ eine Neuausschreibung gerichtlich durchzusetzen. Ausschreibende Stellen haben oft keinen oder nur eingeschränkten Kontakt zu den KundInnen oder NutzerInnen der betreffenden Dienstleistung. Trotzdem sollten sie über deren Bedürfnisse Bescheid wissen, um möglichst nützliche und sinnvolle Dienstleistungen zu vergeben. Umgekehrt treten für die AuftragnehmerInnen die Kundeninteressen in den Hintergrund. Relevant für die Auftragserfüllung sind lediglich die in der Ausschreibung fixierten Vertragsbedingungen. Wird nach einer Ausschreibung ein Auftrag vergeben, muss die Behörde über die notwendigen Mittel und Instrumente verfügen, um die ordnungsgemäße Umsetzung dieses Auftrages zu überwachen. Bei groben Mängeln muss der Auftraggeber aktiv werden und gerät dadurch oft in eine Zwickmühle: Ergreift er harte Sanktionen oder entzieht dem Betreiber gar den Auftrag, steht er ohne Dienstleistung da. Es muss dann neuerlich ausgeschrieben werden, was kostspielig und langwierig ist. In vielen Bereichen besteht auch die Möglichkeit, in Notfällen Aufträge direkt zu vergeben. Da die Unternehmen um die Notlage des Auftraggebers wissen, kann auch dies sehr kostspielig und überteuert sein. Oft muss sich der Auftraggeber Know How aneignen, das bei den Auftragnehmern schon längst vorhanden ist. Als Folge wird der Auftraggeber personell aufgebläht, die Doppelgleisigkeiten nehmen zu. Das neoliberale Credo geht davon aus, dass Wettbewerb die Qualität verbessert, die Kosten senkt und sowohl Kundenzufriedenheit, als auch Performance ansteigt. Folgende Grafik zeigt jedoch, dass es keinen Zusammenhang zwischen dem Grad der Bahnliberalisierung und Kundenzufriedenheit (Eurobarometer 2012) im Schienenpersonenverkehr gibt.
Quelle: https://media.arbeiterkammer.at/wien/Verkehr_und_Infrastruktur_50.pdf Es gehört zum neoliberalen Glaubensbekenntnis, dass Ausschreibungen durch den Wettbewerb zwangsläufig die Effizienz erhöhen würden. Analysen haben gezeigt, dass in Deutschland Krankenhäuer von privaten gewinnorientierten Unternehmen nicht effizienter geführt werden, als solche der öffentlichen Hand. Die Postbus GmbH hat die Effizienz von Buslinien vor und nach erfolgter Ausschreibung im Jahr 2013 verglichen. Das Ergebnis: Nach Ausschreibungen sank die durchschnittliche Kilometerleistung per Bus und LenkerIn, während sich die Leerfahrten erhöhten. Die starre Zerstücklung von Liniennetzen in einzelne Lose verhinderte nämlich Synergien und optimale Busumläufe. Wenn öffentliche Aufträge nur noch für wenige Jahre vergeben werden, erhöht dies sowohl für die ausführenden Unternehmen als auch die Beschäftigten die Unsicherheit. Es gibt ja keine Garantie, dass nach Ende der Laufzeit wieder derselbe Anbieter die Ausschreibung gewinnt. Langfristige Investitionen, ebenso wie unbefristete Dienstverhältnisse werden somit für die Unternehmen unrentabel. Stattdessen wird nur das allernötigste investiert und Beschäftigte nur für den Zeitraum der Vertragserfüllung angestellt. Beschäftigten müssen immer häufiger ihren Arbeitgeber wechseln, selbst wenn sie von einem neuen Auftragnehmer übernommen werden. Dann sind sie allerdings auf das Entgegenkommen des neuen Anbieters angewiesen um die bisherigen Dienstjahre angerechnet zu bekommen. Gerade in Verbindung mit dem steigenden Druck auf die Lohnkosten entsteht dabei ein Anreiz für die Unternehmen die Beschäftigten immer wieder von neuem als BerufsanfängerInnen einzustufen. Damit werden Gehaltsvorrückungen durch lange Dienstjahre oder die 6. Urlaubswoche für immer mehr Beschäftigte unerreichbar. In folgender Tabelle werden Einsparungen und Mehrausgaben für die öffentliche Hand durch die Liberalisierung des öffentlichen Nahverkehrs gegenübergestellt
Quelle: Eigene Darstellung „Die ohnehin sehr beschränkten Mittel der öffentlichen Hand müssten statt zur Konjunkturbelebung zur Finanzierung aufwendiger Vergabeverfahren mit hoher rechtlicher Unsicherheit und großer Gefahr der rechtlichen Bekämpfung (Vergaberechtsschutz) eingesetzt werden.“ schreibt der auf Vergaberecht spezialisierte Rechtsanwalt Dr. Schramm im Standard. Werden die Vergabeverfahren beeinsprucht, verursacht dies wiederum von neuem für die Vergabestellen Kosten. Wird eine Vergabe sogar gänzlich aufgehoben, können die Kosten für die kurzfristige Sicherstellung der Leistungserbringung regelrecht explodieren. Es mag kurios klingen, aber: Je besser, fairer und sozialer eine Ausschreibung gestaltet ist, desto unnötiger wird sie. Dadurch werden nämlich immer mehr Parameter fixiert, die dann bei Ausschreibungen nicht mehr variabel sein können. Es bleiben dadurch kaum Aspekte übrig, bei denen es zu einem Wettbewerb kommen kann. In der gelebten Praxis von Ausschreibungen nach dem Billigstbieterprinzip sind die Personalkosten die wichtigste Stellschraube, um wettbewerbsfähig zu sein und Aufträge zu bekommen. Oft wir damit argumentiert, dass ohnehin viele Qualitäts-merkmale als Mindestkriterien (=Voraussetzung zur Teilnahme am Bieterverfahren) vorgesehen sind. Da diese Mindestkriterien ohnehin von allen Bewerbern erfüllt werden müssen, zählt erst recht der niedrigste Preis. Mit Zuschlagskriterien wird hingegen die angebotene Leistung bewertet. Es wird also geprüft, ob ein Unternehmer mit seinem Angebot versprochen hat, die Leistung “besser” (z.B. mit besseren Sozialkriterien) zu erbringen als ein anderer Unternehmer. Die Nichterfüllung von Zuschlagskriterien führt nicht zum Ausscheiden, sondern nur zu einer schlechteren Bewertung des Angebots Die Bundesländer bzw. deren Verkehrsverbünde gehen immer mehr dazu über, Buslinien auszuschreiben und dann an den Billigstbieter zu vergeben. Die Absicht, die dahinter steckt, ist klar: Einerseits können die Verbünde damit ihre Macht ausspielen, andererseits erhoffen sie sich Einsparungen. Klar ist auch, wer diese Kostenreduktionen bezahlen muss: Das sind in erster Linie die BuslenkerInnen, aber auch seriöse Unternehmen und letztendlich die Fahrgäste. Für Fahrzeuge, Treibstoff und Versicherung müssen alle Unternehmen in etwa gleich viel zahlen. Kommt es zu einer Ausschreibung, so findet der Wettbewerb daher hauptsächlich über die Personalkosten statt, die gut die Hälfte aller Kosten ausmachen. Dadurch droht die ganze Busbranche zu einem Niedriglohnsektor zu werden. Wer mehr als den Kollektivvertrag bezahlt, ist nicht mehr wettbewerbsfähig. In dieser Situation haben alt eingesessene Busunternehmen nur drei Möglichkeiten: Jahrelange Erfahrung von Beschäftigten und soziale Errungenschaften werden so zu Wettbewerbsnachteilen pervertiert! Das geht auf Kosten von Sicherheit und Qualität was schlussendlich die Passagiere zu spüren bekommen. Um Lohn- und Sozialdumping wirkungsvoll entgegen treten zu können müssen die ausführenden Unternehmen genau kontrolliert werden. Werden Leistungen von einem erfolgreichen Bieter an Subunternehmer oder Subsubunternehmer weitergegeben, wird es für die vergebende Stelle fast schon unmöglich nachzuvollziehen, wer der eigentliche Leistungserbringer ist und unter welchen Umständen die Leistung erbracht wird. Gerade dies eröffnet aber wieder die Möglichkeit mittels Subunternehmen Lohn- und Sozialdumping zu betreiben. Zwar hat diesbezüglich die Bundesvergaberechts-Novelle im letzten Jahr die Transparenzanforderungen verstärkt, doch die Effektivität dieser Maßnahme hängt im starken Maße davon ab, wie streng die Auftraggeber kontrollieren. Was in der öffentlichen Diskussion gerne übersehen wird: Während sich Betriebe der öffentlichen Hand häufig mit einer schwarzen Null begnügen, erwarten sich Privatunternehmen satte Gewinne. Diese müssen bei öffentlicher Auftragsvergabe von den SteuerzahlerInnen mitfinanziert werden. Daher setzt sich die Gewerkschaft vida dafür ein, dass in der bevorstehenden Umsetzung der Vergabe- und Konzessions-Richtlinie folgendes im Bundesvergabegesetz verankert wird: Zugleich fordern wir, dass überall dort, wo dies rechtlich möglich ist, die effiziente Methode der Direktvergabe oder auch die unmittelbare Leistungserbringung durch die öffentliche Hand (=interner Betreiber, z.B. Wiener Linien) beibehalten wird.
Teure Ausschreibungen gefährden KMUs und gemeinnützige Organisationen
Ausschreibungen überfordern Auftraggeber
Angst vor Rechtsunsicherheit schränkt Gestaltungsspielräume ein
Ausschreibungen sind unflexibel
Ausschreibende Stellen haben keine Kundennähe
Ausschreibende Stelle wird erpressbar
Doppelgleisigkeiten zwischen ausschreibender Stelle und Auftragnehmer
Kein Zusammenhang zwischen Liberalisierungsgrad und Qualität
Ausschreibungen können Ineffizienz erhöhen
Die langfristige Planbarkeit wird reduziert
Ausschreibungen verursachen hohe volkswirtschaftliche Kosten
Ausschreibungen verursachen unnötige Verwaltungskosten
Gute Ausschreibungen führen sich ad absurdum
Ausschreibungen führen oft zu Sozialdumping
Weitergabe an Subunternehmer erschwert Überprüfbarkeit
Die öffentliche Hand muss auch die Profite bezahlen
Ausschreibungen können auch für die KundInnen negative Effekte haben
Fazit