Österreich und Deutschland weisen die niedrigsten Arbeitslosenquoten in der EU auf. Doch während bei uns die Arbeitslosigkeit steigt, fällt sie beim Nachbarn. Die üblichen Erklärungen über Arbeitsmarktreformen und wirtschaftlichen Erfolg greifen nicht. Vielmehr ist es die Entwicklung des Arbeitskräfteangebots, die den Unterschied ausmacht. Die Schlussfolgerungen liegen auf der Hand: Ohne Verkürzung der Arbeitszeit rückt Vollbeschäftigung in Österreich in weite Ferne.
Arbeitslosenquoten-Europameister: Österreich oder Deutschland?
Deutschland hat Österreich als das Land mit der niedrigsten Arbeitslosenquote der Europäischen Union abgelöst: Zuletzt lag die EU-Arbeitslosenquote in beiden Ländern bei knapp unter 5% der Erwerbspersonen, weit unter dem Durchschnitt der Eurozone von 11,4%. Allerdings näherten sich die beiden Länder diesem Niveau von unterschiedlicher Seite: Während die Arbeitslosigkeit in Österreich stetig von 3,8% im Jahr 2008 anstieg, ging jene Deutschlands von 7,5% zurück.
Die Standardökonomie ist in der Erklärung dieses Entwicklung rasch mit Antworten bei der Hand und beeinflusst öffentliche Meinung und politischen Diskurs entscheidend: Die niedrige und sinkende Arbeitslosigkeit wird in Deutschland mit wirtschaftlichen Erfolg und solider makroökonomischer Performance begründet, die auf hoher Wettbewerbsfähigkeit und erfolgreichen Arbeitsmarktreformen beruhe. So zuletzt im Jahresgutachten des Sachverständigenrates, dessen Arbeitsmarktkapitel den Titel „Reformen des Arbeitsmarktes – ein wichtiger Erfolgsbaustein“ trug. In Österreich wird die steigende Arbeitslosigkeit von der WKÖ mit schwacher gesamtwirtschaftlicher Entwicklung, fehlender Attraktivität des Wirtschaftsstandortes und Reformunwilligkeit begründet.
Im Wesentlichen beruht diese Erklärung auf Unterschieden in der Arbeitskräftenachfrage: Hohes Wirtschaftswachstum und Arbeitsmarktderegulierung habe zu hoher Nachfrage nach Arbeitskräften in Deutschland und deshalb zu einem Rückgang der Arbeitslosigkeit geführt, Österreich weise die gegenteilige Entwicklung auf.
Wirtschafts- und Beschäftigungswachstum ähnlich
Doch wie so oft stehen die empirischen Daten im Gegensatz zu orthodoxen ökonomischen Erklärungsmustern. Die deutsche und die österreichische Wirtschaft sind von 2007 bis 2013 etwa gleich rasch gewachsen (kumuliert Ö um real 3,7% und D um 3,3%), beide weit stärker als jene der Eurozone (-2%). Auf Basis der Daten der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung ist die Beschäftigung in Deutschland in diesem Zeitraum um 4,9% gestiegen, jene in Österreich um 6,1% (Eurozone -2,8%). Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Beschäftigungsentwicklung laut VGR für Deutschland und die Eurozone weitgehend jener laut Labour Force Survey entspricht; hingegen ist für Österreich der Anstieg um 1 ½ Prozentpunkte stärker, weil die VGR gegenüber dem LFS auch PendlerInnen aus Nachbarländern berücksichtigt.
Obwohl sich das Bruttoinlandsprodukt und die Zahl der Beschäftigten in Österreich ähnlich entwickelt haben wie in Deutschland, stieg die Zahl der registrierten Arbeitslosen in Österreich um ein Drittel, während sie in Deutschland um ein Viertel zurückging. Damit bricht die Erklärung auf Basis der erfolgreichen Arbeitsmarktreformen Deutschlands, die Gesamtwirtschaft und Arbeitsmarkt auf die Überholspur brachten, in sich zusammen. Denn die Arbeitskräftenachfrage war nicht die entscheidende Determinante der Entwicklung der Arbeitslosigkeit.
Bevölkerung: Deutschland schrumpft, Österreich wächst
Demgegenüber wird eine Erklärung, die die hohe Bedeutung des Arbeitskräfteangebots hervorhebt, durch die Daten gestützt. In Deutschland ist das Arbeitskräfteangebot zurückgegangen: Entscheidend war dabei die Entwicklung der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter, die von 2000 bis 2008 um 1 ½ Millionen Menschen (-2,7%) zurückging und seitdem konstant blieb (-140.000). Demgegenüber hat die Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter in Österreich von 2000 bis 2008 um 200.000 Menschen (+4%) zugenommen und seither um weitere 100.000.
Das ist primär das Ergebnis völlig unterschiedlicher Dynamik von Migration und grenzüberschreitendem Arbeiten. In Deutschland war die Immigration gering und hat erst zuletzt, vor allem aus den Krisenländern, etwas zugenommen. Der österreichische Arbeitsmarkt ist von starker Zuwanderung geprägt, vor allem aus Osteuropa, aber auch aus Deutschland. Deutsche stellen sogar die Nation mit dem stärksten Zuwachs in der Ausländerbeschäftigung in Österreich dar. Die Ursachen des starken Zustroms aus Deutschland auf den österreichischen Arbeitsmarkt dürfte in höheren Mindestlöhnen, freiem Hochschulzugang und der Attraktivität Österreichs – und vor allem Wiens – als Wohn- und Arbeitsort liegen.
Die günstige Arbeitsmarktentwicklung in Deutschland und Österreich in Relation zu jener der Eurozone während der Finanzkrise ist ohne Zweifel das Ergebnis einer stabileren gesamtwirtschaftlichen Entwicklung. Der bemerkenswerte Rückgang der Arbeitslosigkeit in Deutschland, bei gleichzeitigem Anstieg in Österreich, ist allerdings das Ergebnis eines ungeplanten Rückgangs im Angebot an Arbeitskräften.
Ohne Arbeitszeitverkürzung kein Rückgang der Arbeitslosigkeit
Die wirtschaftspolitischen Schlussfolgerungen aus diesen Daten sind klar: Eine stabile gesamtwirtschaftliche Entwicklung ist eine notwendige Voraussetzung für sinkende Arbeitslosigkeit, hinreichend ist sie hingegen nicht. Bei kräftigem Anstieg des Angebots an Arbeitskräften kann steigende Beschäftigung mit steigender Arbeitslosigkeit einhergehen. Das Problem wird verschärft, wenn wie in Österreich seit Beginn der Finanzkrise die Beschäftigung mäßig wächst, das Arbeitskräfteangebot allerdings kräftig steigt.
Unter diesen Rahmenbedingungen hilft nur eine Reduktion des Arbeitskräfteangebots durch eine Verkürzung der geleisteten Arbeitszeit. Diese ist ohnehin aus Gründen der Lebensqualität, Gesundheit und Vereinbarkeit notwendig, erweist sich aber auch als taugliches Instrument der Sicherung von Beschäftigung und Verringerung der Arbeitslosigkeit. Die Gewerkschaften haben jüngst soziale Innovationskraft bewiesen, indem sie in einigen Branchen kollektivvertragliche Möglichkeiten der Arbeitszeitverkürzung im Weg der Freizeitoption umgesetzt haben. Weitere Impulse sind notwendig, etwa durch die Ausweitung der Bildungskarenzen und des gesetzlichen Urlaubsanspruchs oder die Verteuerung der Überstunden. Eine gezielte Verkürzung der Arbeitszeit stellt ein wirkungsvolles und unverzichtbares Instrument auf dem Weg zur Vollbeschäftigung dar.