Zum vermeintlichen 8.7Mrd. € „Pensionsloch“: Inszenierter Konsolidierungsdruck in der PV?

Angeblich wurde im aktuellen Gutachten der Pensionskommission zur voraussichtlichen Entwicklung der gesetzlichen Pensionsversicherung  von „den Experten“ festgestellt, dass kumuliert für den Zeitraum 2014 bis 2018 ein Betrag von 8,7 Mrd. € fehlen würde. Ein Volumen in dieser Größenordnung müsse daher im Pensionsbereich „eingespart“ werden, so die Argumentation von maßgeblichen ÖVP-Koalitionsverhandler (z.B. Pühringer im Report vom 26.11.2013;  Lopatka ZIB2 am 4.12.2013). Diese Darstellung ist schlichtweg falsch. Der kolportierte Fehlbetrag von 8,7 Mrd. € resultiert nicht aus überraschenden Abweichungen in der aktuellen Prognose. Die Ursache liegt vielmehr in den viel zu niedrigen Ansätzen, die bei der Erstellung des Bundesfinanzrahmens (BFR) im März 2013 aus nicht nachvollziehbaren Gründen vom BMF im Bereich Pensionen verwendet wurden und der Berechnung der 8,7 Mrd. € nunmehr zugrunde gelegt werden.

Mehrbedarf laut aktueller Prognose beträgt lediglich 1,4 Mrd. €

Die aktuelle, bis 2018 reichende Prognose der Pensionskommission von Okt. 2013 weist gegenüber dem Vorjahresgutachten (Gutachten Okt. 2012, Prognosezeitraum bis 2017)  nachweislich einen über den Zeitraum 2014 bis 2017 kumulierten voraussichtlichen Mehraufwand von 1,4 Mrd. € aus.

Dieser prognostizierte Anstieg der erforderlichen Bundesmittel resultiert aus pessimistischeren Annahmen zur wirtschaftlichen Entwicklung. So wird nunmehr eine deutlich schwächere Entwicklung der Pflichtbeiträge angenommenen (kumuliert 2014-2017 minus 2 Mrd. €!), die nur teilweise durch Minderaufwendungen (der kumulierte Pensionsaufwand liegt um 560 Mio. € unter dem Prognosewert des Vorjahres!) kompensiert wird.

Rechnet man die Vorjahresprognose bis zum Jahr 2018 hoch[1], dann ergibt sich für den Zeitraum 2014 bis 2018 durch die aktualisierte Prognose ein kumulierter voraussichtlicher Mehrbedarf von knapp 2 Mrd. €.

Keine negativen Auswirkungen für das Erreichen des Defizitziels durch aktualisierte Prognose

Der voraussichtliche Mehrbedarf laut aktuellen Gutachten gegenüber dem Vorjahresgutachten ergibt sich – wie oben dargestellt – aus der nunmehr angenommenen schlechteren Konjunkturentwicklung. Die daraus resultierenden Einnahmenausfälle werden nur teilweise durch (reformbedingte) Minderausgaben kompensiert. Für das Erreichen des strukturellen Defizitzielwertes sind konjunkturbedingte Verschlechterungen jedoch grundsätzlich irrelevant. Der Sinn der strukturellen Berechnung[2] liegt ja gerade darin, die Defizitgröße um rein konjunkturbedingte Effekte zu korrigieren. Damit soll verhindert werden, dass konjunkturbedingt steigende Defizite aufgrund von Einnahmenausfällen und Mehrausgaben in der Abschwungphase zu einer (noch) restriktiveren Budgetpolitik führen. Dadurch würde nämlich das Wirksamwerden automatischer Stabilisatoren konterkariert, was den Abschwung verstärken und auch die Konsolidierung erheblich erschweren würde.

Wie kommt der kolportierte Fehlbetrag von 8,7 Mrd. € zustande?

Der kolportierte Fehlbetrag von 8,7 Mrd. € resultiert also nicht bzw. nur zu einem Bruchteil aus Abweichungen in der aktuellen Prognose gegenüber der bisherigen Prognose oder sonstigen unvorhergesehenen „Fehlentwicklungen“ in der Pensionsversicherung. Die eigentliche Ursache liegt vielmehr in den viel zu niedrigen Ansätzen, die bei der Erstellung des Bundesfinanzrahmens (BFR) im März 2013 aus nicht nachvollziehbaren Gründen vom BMF im Bereich Pensionen verwendet wurden und der Berechnung der 8,7 Mrd. € nunmehr zugrunde gelegt werden.

Bereits bei Erstellung des BFR wurde der Mittelbedarf (kumuliert 2014-2017) verglichen mit der erst wenige Monate alten Prognose (Gutachten Okt. 2012) um 4,4 Mrd. € zu niedrig angesetzt! Rechnet man den voraussichtlichen Mehrbedarf laut aktuellem Gutachten der Pensionskommission hinzu, dann ergibt sich für den Zeitraum 2014-2017 ein kumulierter Wert von 5,8 Mrd. €. Die restlichen 2,9 Mrd. € an kolportiertem Fehlbedarf ergeben sich daraus, dass der im BFR für 2017 viel zu gering angesetzte Wert (-1,6 Mrd. € gegenüber dem im Oktober 2012 prognostizierten Wert!) unverändert für das Jahr 2018 übernommen und dem im aktuellen Gutachten für dieses Jahr prognostizierten Wert gegenübergestellt wird.

Durch die zu niedrigen Ansätze des BFR im Bereich Pensionsversicherung (UG22) gegenüber dem damals aktuellen, nur wenige Monate alten Pensionsgutachten, wurde eine erhebliche Abweichung bei den Pensionen konstruiert und ein Gutteil der Finanzierungsverantwortung für das Nulldefizit in diesen Bereich verschoben.

Anders ausgedrückt, selbst wenn die aktuelle Prognose auf die Nachkommastelle genau der Vorjahresprognose entsprochen hätte, wäre – nach Leseart der ÖVP – trotz Null-Abweichung von den Experten ein „Fehlbetrag“ von fast 7 Mrd. € festgestellt worden, ein „Fehlbetrag“ der durch den BFR selbst geschaffen wurde.

Ob der enormen Abweichungen der von BMF angenommenen Werte gegenüber den damals aktuellen Gutachtenswerten drängt sich die Vermutung auf, dass durch diese Vorgangsweise, rechtzeitig für die Koalitionsverhandlungen der Druck im Bereich Pensionsversicherung künstlich erhöht werden sollte.

Mittelfristprognose und aktuelle Entwicklung

Die natürlich mit Unsicherheiten behafteten Mittelfristprognosen der Pensionskommission zeichnen sich seit Jahren dadurch aus, dass sie auf sehr vorsichtigen Annahmen beruhen. Sofern keine weitere Eintrübung der wirtschaftlichen Entwicklung eintritt, wird sich meiner Einschätzung nach die voraussichtliche Entwicklung in der Pensionsversicherung nicht unwesentlich günstiger darstellen als im aktuellen Gutachten angenommen.

In diesem Zusammenhang bietet sich auch ein Blick auf die aktuelle Entwicklung an: Der voraussichtliche Bedarf an Bundesmittel wird nach aktuellem – insgesamt pessimistischerem – Gutachten im Jahr 2013 um rund 340 Mio. € geringer ausfallen, als noch im Vorjahresgutachten angenommen. Laut aktueller Gebarungsvorschau des Hauptverbandes vom Nov. 2013 dürfte der Wert noch deutlich niedriger liegen. In den vorläufigen Ergebnissen für 2013 wird davon ausgegangen, dass die Ausfallhaftung um rund 150 Mio. € geringer ausfällt, als im aktuellen Gutachten der Pensionskommission angenommen. Die Abweichung gegenüber dem Vorjahresgutachten würde demnach rund – 500 Mio. € betragen. Dem für den Zeitraum 2014-2017 prognostizierten kumulierten Mehrbedarf von 1,4 Mrd. € dürfte also demnächst ein allein im Jahr 2013 realisierter Minderbedarf von 0,5 Mrd. € gegenüberstehen.

Nicht übersehen werden sollte auch, dass trotz pessimistischeren Annahmen im aktuellen Gutachten der nunmehr prognostizierte kumulierte Bedarf an Bundesmittel (2012-2016) weiterhin um mehr als 4,1 Mrd. € unter dem noch im Oktober 2011 vorhergesagten Wert liegt (Gutachten der Kommission zur langfristigen Pensionssicherung über die voraussichtliche Gebarung der Träger der gesetzlichen Pensionsversicherung in den Jahren 2011 bis 2016, Okt. 2011.). Darin kommen insbesondere die Auswirkungen der seitdem erfolgten Pensionsreformen zum Ausdruck.

Das Bild vom „sterbenden Pensionssystem“ mag der Wunschvorstellung mancher Politiker entsprechen, die Realität spiegelt es sicher nicht wider.