Schleichender Abschied von der Sozialversicherungslogik: Wie die “Hartz”-Reformen die Arbeitslosenversicherung schwächen

In seinem Beitrag „Gesund dank Dr. Hartz“ hat Matthias Knuth eindrucksvoll dargelegt, wie gering der Anteil der “Hartz”-Reformen am deutschen “Beschäftigungswunder” ist. Insgesamt scheint der Politikmix aus “Hartz”-Reformen und “Agenda 2010” das Ausschöpfen der Beschäftigungspotenziale eher verhindert als gesteigert zu haben. Und trotzdem wird für die Reformen ein hoher Preis bezahlt: Mit den Veränderungen im System der Arbeitslosenversicherung, der Abschaffung der Arbeitslosenhilfe und der spezifischen Ausgestaltung von “Hartz IV” ist ein schleichender Abschied von der Sozialversicherungslogik eingeleitet worden. Das ursprüngliche Ziel, bei Arbeitslosigkeit den Einkommens- und den beruflichen Status zu garantieren, wurde dem Ziel der schnellen Wiederbeschäftigung untergeordnet.

Das neue Arbeitslosensicherungssystem: Aus drei mach zwei

Bis zum Jahr 2005 gab es in der Bundesrepublik ein dreistufiges Sicherungssystem aus Arbeitslosengeld, Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe:

• Das Arbeitslosengeld, das als Lohnersatzleistung aus der Arbeitslosenversicherung über Beiträge finanziert wird.
• Als Anschlussleistung folgte die Arbeitslosenhilfe, die sich in ihrer Höhe ebenso wie das Arbeitslosengeld am vorherigen Einkommen orientierte. Damit sollte auch die steuerfinanzierte Arbeitslosenhilfe den Erhalt des individuellen Lebensstandards auf niedrigerem Niveau ermöglichen.
• Für als bedürftig geltende Personen ohne (bedarfsdeckende) Ansprüche auf Arbeitslosengeld oder Arbeitslosenhilfe wurde Sozialhilfe gezahlt.

Im Zuge der “Hartz”-Reformen wurde die Arbeitslosenhilfe als Bestandteil der Arbeitslosenversicherung abgeschafft. An die Stelle der Sozialhilfe trat das Arbeitslosengeld II, umgangssprachlich “Hartz IV” genannt. Neben der Abschaffung der Arbeitslosenhilfe wurde das Versicherungssystem in weiteren Punkten geändert. Zu den wichtigsten Veränderungen zählen eingeschränkte Zugangsmöglichkeiten, die Verkürzung der maximalen Bezugsdauer von Arbeitslosengeld sowie die verschärfte Zumutbarkeit.

Zugang zur Arbeitslosenversicherung eingeschränkt, Bezugsdauer verkürzt

Der Zugang zur Arbeitslosenversicherung wurde enger gefasst. Für die Erreichung der generellen Höchstbezugsdauer von 12 Monaten muss eine durchgängige Beitragszahlung in den letzten 24 Monaten erfolgt sein. Diese Veränderungen erschweren es insbesondere unstetig Beschäftigten (Leiharbeit, Befristungen), Ansprüche auf Arbeitslosengeld zu erwerben, auch wenn sie in ihrer Gesamterwerbsbiografie langjährig in die Versicherung eingezahlt haben. Jeder vierte Zugang in Arbeitslosigkeit aus einer Beschäftigung führt inzwischen direkt in die “Hartz-IV”-Bedürftigkeit.

Auch die maximale Bezugsdauer des Arbeitslosengelds wurde verkürzt und damit wurden Leistungsansprüche auch von Normalbeschäftigten beschnitten. Im Ergebnis sind über 45-jährige Arbeitslose schlechter gestellt als vor den Reformen. Mit der kürzeren maximalen Bezugsdauer entfällt zumindest teilweise die Anerkennung langjähriger Beitragszahlung als eine Art “Lebensleistung”.

Bedeutung einkommensbezogener Leistungen drastisch gesunken

Bezogen bis 2004 noch über zwei Drittel der LeistungsbezieherInnen die am vorangegangenen Einkommen orientierten Leistungen Arbeitslosengeld oder Arbeitslosenhilfe und nur eine Minderheit die reine Fürsorgeleistung Sozialhilfe, ist dieser Anteil nach 2005 deutlich zurückgegangen und lag 2012 nur noch bei 16 Prozent (Abbildung 1). Es dominiert jetzt die Fürsorgeleistung Arbeitslosengeld II.

Quelle: Statistik der Bundesagentur für Arbeit; Datenaufbereitung durch das BIAJ; eigene Berechnungen

Zumutbarkeitsbestimmungen verschärft, Qualifizierungsmaßnahmen mit Berufsabschluss zurückgefahren

Die Zumutbarkeit wurde mit dem Ziel novelliert, dass Arbeitslose durch eine erhöhte Konzessionsbereitschaft schneller eine Wiederbeschäftigung aufnehmen. Die regionalen Mobilitätsanforderungen wurden erhöht, das Sperrzeitenrecht flexibilisiert und die Beweislast bei der Ablehnung einer Beschäftigung auf den Leistungsbezieher verschoben. Die deutschen Zumutbarkeitsbestimmungen zählen laut OECD inzwischen zusammen mit den dänischen und norwegischenzu zu den strengsten Vorschriften.

In der Tradition des Arbeitförderungsgesetzes von 1969 heißt es im Gesetz zwar immer noch, dass die Beschäftigungsstruktur ständig verbessert werden soll und unterwertiger Beschäftigung entgegenzuwirken ist. Dies wird allerdings durch den strikten Vermittlungsvorrang konterkariert. So gilt eine Förderung nur dann als legitim, wenn sie für eine Eingliederung erforderlich ist. Infolgedessen haben zum Beispiel länger dauernde Qualifizierungsmaßnahmen mit Berufsabschluss massiv an Bedeutung verloren (Abbildung 2), obgleich mit ihnen positive Beschäftigungs- und Einkommenseffekte für die Geförderten verbunden sind. Im Ergebnis ist das Ziel, die Geschwindigkeit der Stellenbesetzung zu steigern, für Kurzzeitarbeitslose (nicht für Langzeitarbeitslose) erreicht worden. Die Passförmigkeit (matching) der Wiederbeschäftigung konnte allerdings nicht gesteigert werden, wohl aber die Konzessionsbereitschaft der Arbeitslosengeld-Bezieher – die eher schlechte Arbeits- und Entlohnungsbedingungen als den Abstieg in ‚Hartz IV‘ in Kauf nehmen. So ist es wenig verwunderlich, dass eine Aufnahme von Beschäftigung aus Arbeitslosigkeit zu deutlich höheren Anteilen als vor den Reformen mit Lohneinbußen verbunden ist.

Quelle: Sonderauswertung des Statistikservice der Bundesagentur für Arbeit; eigene Berechnungen

Schwächung der Grundprinzipien der Arbeitslosenversicherung

Die Abschaffung der Arbeitslosenhilfe, die selektivere Ausgestaltung der Zugangsmöglichkeiten zur Arbeitslosenversicherung, die Verkürzung der Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes, die verschärfte Zumutbarkeit und der strikte Vermittlungsvorrang haben die soziale Sicherheit vom Arbeitsmarktstatus (weitestgehend) entkoppelt. Der soziale Status, der sich aus der beruflichen Stellung und der Einkommensposition einer Person ableitet, bleibt über eine Phase der Arbeitslosigkeit mit immer geringerer Wahrscheinlichkeit erhalten. Arbeitslosigkeit wird damit zunehmend zu einer “(Soll-)Bruchstelle” in der Statuskarriere von Beschäftigten. Da von dieser Entwicklung auch die Arbeits- und Lebensbedingungen der Kernarbeitnehmerschaft berührt sind, führt der Umbau der Arbeitslosenversicherung zu einer Abkehr vom Schutz und Erhalt sozialer Anspruchsrechte der Mittelschicht. Aber auch die weiteren Grundprinzipien der Arbeitslosenversicherung wie die solidarisch-paritätische Finanzierung und das Selbstverwaltungsprinzip sind deutlichen Veränderungen unterworfen.

Renaissance der Arbeitslosenversicherung!?

Es bedarf der Wiederaufnahme konzeptioneller Überlegungen für eine Weiterentwicklung der Arbeitslosen- zu einer inklusiven und präventiv ausgerichteten Arbeitsversicherung. Eine solche Debatte müsste vor allem in Deutschland auf der Tagesordnung stehen, aber auch in Österreich erscheint eine Weiterentwicklung notwendig und überfällig. Ein wichtiger Ansatzpunkt müsste eine universalistischere Ausrichtung sein, um den spezifischen Risiken von unstetig Beschäftigten, aber auch neuen Risiken wie der zunehmenden Solo-Selbständigkeit, gesundheitlichen Beeinträchtigungen und längeren Lebensarbeitszeiten zu entsprechen. Auch das Thema der Höhe und Dauer von Lohnersatzleistungen muss wieder intensiver unter dem Aspekt betrachtet werden, dass Phasen der Arbeitslosigkeit als „Suchphasen“ zu verstehen sind, die die qualitative Passförmigkeit zwischen Arbeitsangebot und –nachfrage verbessern. Lebensleistung und vorhandene Qualifikationen negierende und damit kontraproduktiv wirkende Zumutbarkeitsbestimmungen müssen verändert werden. Und je wichtiger der Qualifikationserhalt und Qualifikationsaufbau über den Erwerbsverlauf wird, desto stärker stellt sich die Frage, inwieweit Beschäftigte auch mit Anspruchsrechten auf Förderung auszustatten sind.

Auf diesem Weg könnte eine Neujustierung der einseitig an Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer adressierten Verantwortungslasten am Arbeitsmarkt befördert werden. Dies hätte nicht nur positive Effekte für von Arbeitslosigkeit betroffene oder direkt bedrohte Beschäftigte, sondern würde auch dazu beitragen, die bis in die Mitte der Gesellschaft getragene Angst vor Arbeitslosigkeit zu reduzieren.

Der Beitrag basiert auf dem Aufsatz von Silke Bothfeld und Peer Rosenthal „Paradigmenwechsel durch inkrementellen Wandel: Was bleibt von der Arbeitslosenversicherung?“, der in der Ausgabe 3/2014 der WSI-Mitteilungen erschienen ist.