Konfliktmineralien: Neue EU-Verordnung mehr als ein Lippenbekenntnis?
„No blood in my cell phone“ – Anfang der 2000er Jahre führten Kampagnenslogans wie diese der Öffentlichkeit die Zusammenhänge zwischen Rohstoffen in Elektronikprodukten und dem Krieg in der Demokratischen Republik Kongo vor Augen. Der Abbau von Rohstoffen spielt häufig eine wichtige Rolle bei der Entstehung und Eskalation von Konflikten. 40 % aller Bürgerkriege der letzten 60 Jahre hatten laut Vereinten Nationen einen Rohstoffbezug. Auf EU-Ebene wird derzeit um eine Verordnung zu Konfliktmineralien gerungen.
Als Konfliktmineralien gelten aktuell Tantal, Wolfram, Zinn und Gold. Von der Ausgestaltung dieser Verordnung wird es abhängen, ob damit ein Beitrag geleistet wird, die Finanzierung von gewaltsamen Konflikten durch Rohstoffeinnahmen zu unterbinden.
Steigende Nachfrage und komplexe Wertschöpfungsketten
Die Nachfrage nach mineralischen Rohstoffen hat in den letzten beiden Jahrzehnten stark zugenommen. Gründe sind das starke Wirtschaftswachstum der Schwellenländer sowie technologische Innovationen beispielsweise im Elektroniksektor. Wertschöpfungsketten sind in diesem Bereich besonders komplex. Ein Smartphone enthält etwa bis zu 50 verschiedene Metalle. Der Abbau von Rohstoffen erfolgt nur allzu oft unter sehr problematischen ökologischen und sozialen Bedingungen. In vielen Ländern werden mineralische Rohstoffe von KleinschürferInnen abgebaut und über oft intransparente Wege an Unternehmen verkauft.
In den letzten Jahren ist das öffentliche Bewusstsein hinsichtlich der Verantwortung von Unternehmen für die Gestaltung ihrer Lieferkette gestiegen. 2011 verabschiedete die OECD „Leitlinien für Sorgfaltspflichten für Lieferketten von mineralischen Rohstoffen aus konfliktbetroffenen und stark gefährdeten Gebieten“. Im Zentrum dieser Leitlinien steht das Prinzip der „due diligence“, der angemessenen Sorgfaltspflichten von Unternehmen. Je nach Größe sind Unternehmen dazu angehalten, Maßnahmen zu treffen, um Risiken entlang ihrer Wertschöpfungskette zu identifizieren und darauf zu reagieren.
Konfliktmineralien: Gesetzgebung in den USA
Eine Vorreiterrolle zur Umsetzung der OECD-Leitlinien spielten die USA. 2012 trat mit Artikel 1502 des Dodd-Frank Act ein Gesetz in Kraft, das börsennotierte Unternehmen verpflichtet, jährlich zu ermitteln, ob ihre Produkte „Konfliktmineralien“ enthalten. Als solche gelten laut diesem Gesetz derzeit Tantal, Zinn, Wolfram und Gold aus der Demokratischen Republik Kongo (DRC) und den Nachbarländern. Falls diese Rohstoffe aus einer dieser Regionen stammen, müssen die Unternehmen einen Bericht über alle Maßnahmen vorlegen, die sie für die Erfüllung ihrer Sorgfaltspflichten getroffen haben sowie eine Bestätigung durch unabhängige Audits erbringen. Rund 80 % der Unternehmen in den USA machten allerdings während der zweijährigen Übergangsfrist von der Bezeichnung „conflict undeterminable“ Gebrauch und haben bisher noch keine relevanten Informationen veröffentlicht. Eine Bewertung der vorhandenen Berichte zeigt die zentrale Bedeutung von Metallhütten (Schmelzen) da diese den Knotenpunkt zwischen unverarbeiteten Rohstoffen und ihrer Weiterverarbeitung bilden. Rund um dieses Gesetz sind verschiedene Industrieinitiativen entstanden, um der Nachfrage nach „konfliktfreien“ Mineralien nachzukommen, wie das Conflict-Free Smelter Program oder die ITRI Tin Supply Chain Initiative.
EU-Konfliktmineralienverordnung
Die EU bereitet aktuell eine Verordnung zu Konfliktmineralien vor. Die EU importierte 2013 rund 16 % der weltweit gehandelten Menge von Zinn, Tantal, Wolfram und Gold. Zumeist gelangen diese Mineralien aber als Bestandteil technologischer Produkte in die Europäische Union. Die EU ist etwa der zweitgrößte Importeur von Mobiltelefonen und Laptops weltweit.
Im März 2014 veröffentlichte die EU-Kommission einen ersten Verordnungsentwurf. Der Entwurf unterscheidet sich in drei wesentlichen Punkten vom US-Gesetz. Erstens beschränkt er sich nicht auf die Demokratische Republik Kongo (DRC) und Nachbarländer, sondern bezieht weitere potentielle Konfliktregionen ein. Damit wurde auf die Tatsache reagiert, dass sich etliche US-Firmen aufgrund des US-Gesetzes von der Region abwandten. Zweitens sieht der Entwurf nur eine freiwillige Selbstzertifizierung vor. Drittens bezieht sich der Entwurf ausschließlich auf Importeure von Rohstoffen und nicht auf jene Unternehmen, die die Rohstoffe verarbeiten. Damit wären nur etwa 200 Schmelzen und insgesamt 400 europäische Unternehmen von der Verordnung betroffen. Verarbeitende Betriebe in der EU könnten Rohstoffe von Schmelzen außerhalb der EU beziehen, die keinen Sorgfaltspflichten unterliegen.
Im Mai 2015 sprach sich das EU-Parlament für eine substantielle Überarbeitung des Kommissionsentwurfs aus. Insbesondere fordert es eine verbindliche Umsetzung und die Erweiterung des Anwendungsbereichs auf alle Firmen, die Produkte, die Konfliktmineralien enthalten, erstmals auf den EU-Markt bringen. Damit würde auch Druck auf vorgelagerte Betriebe außerhalb der EU ausgeübt, entsprechende Sorgfaltspflichten anzuwenden.
Im Dezember 2015 wurde schließlich die Ratsposition diskutiert. Die EU-Mitgliedsstaaten einigten sich in ihrem Verhandlungsmandat nur auf eine freiwillige Selbstzertifizierung, obwohl einige Länder wie Schweden oder Deutschland sich zuvor für Verbindlichkeit ausgesprochen hatten. Österreich steht, wie die Beantwortung einer parlamentarischen Anfrage ergab, auf der Seite jener Länder, die für Freiwilligkeit eintreten. Der Ratsvorschlag bezieht sich wie jener der Kommission nur auf Importeure, also nicht auf jene Unternehmen, die Produkte, die Konfliktmineralien enthalten, auf den Markt bringen. Aktuell bemüht sich die niederländische Präsidentschaft im Rat eine Kompromissposition zu finden, die auch für das EU-Parlament akzeptabel ist.
Wird die Verordnung zahnlos bleiben?
Auch wenn es noch zu früh ist, um die Auswirkungen des US-Gesetzes in DRC zu evaluieren, ist ein bereits sichtbares Ergebnis ein größeres Bewusstsein für die Verantwortung bei der Rohstoffbeschaffung. In DRC haben die Initiativen zu einer Beschleunigung von Reformen beigetragen, wie etwa bei der Umsetzung eines regionalen Zertifzierungsmechanismus. Die Ausweitung auf weitere Konfliktgebiete durch die EU-Verordnung ist sinnvoll um zu vermeiden, dass sich Unternehmen ganz aus einer Region zurückziehen. Eine Regulierung macht allerdings nur mit verbindlichen Sorgfaltspflichten Sinn. Dies würde zudem jene Unternehmen bevorzugen, die bereits jetzt Schritte gesetzt haben, um Verantwortung für ihre Lieferketten zu übernehmen. Nur wenn die Verordnung auch für Unternehmen gilt, die die Produkte erstmals am EU-Markt platzieren, kann vermieden werden, dass Unternehmen sich den Sorgfaltspflichten entziehen, indem sie die Rohstoffe von unzertifizierten Schmelzen außerhalb der EU beziehen.
Regulierungen zu Konfliktmineralien alleine werden naturgemäß keine Konflikte lösen können. Sie können aber ein Baustein dafür sein. Ob die EU-Verordnung solch ein Baustein sein wird, steht aktuell – im Endspurt der Beschlussfassung – immer noch auf dem Spiel.
Links:
Ausführliches Briefing Paper zu Konfliktmineralien von ÖFSE
OECD Leitlinien zu Konfliktmineralien
EU Konfliktmineralienverordnung