Kein Wandel durch Handel: Der Fall Südkorea zeigt, wie zahnlos Nachhaltigkeitskapitel sind
ArbeitnehmerInnenrechte und Umweltstandards spielen in der Handelspolitik der Europäischen Kommission noch immer eine untergeordnete Rolle. So lautet das Fazit mit Blick auf die Handelsabkommen der letzten Dekade – und das, obwohl seit dem Vertrag von Lissabon von einer neuen Generation von Abkommen die Rede ist. Sichtbar wird das vor allem an der mangelhaften Verbindlichkeit der entsprechenden Klauseln in Handelsabkommen. Wo es um ArbeitnehmerInnenrechte und Umweltstandards geht, gilt offenbar nach wie vor eine „Nice-to-have“-Mentalität.
Große textliche Ambitionen im Handelsabkommen EU–Südkorea
Der Fall des Abkommens zwischen der Europäischen Union und Südkorea zeigt unmissverständlich, wie ineffizient und zögerlich die Europäische Kommission Verstöße gegen ArbeitnehmerInnenrechte in Partnerländern adressiert. Hintergrund ist ihr selbstgewählter Ansatz der sanktionslosen Streitbeilegung, eine Methodik, die progressive Kräfte im europäischen Parlament seit Jahren kritisieren.
Die Republik Südkorea ist einer der weltweit wichtigsten Produzenten von Elektronikprodukten. Angesichts des europäischen Technologiehungers ist es nicht weiter überraschend, dass die Kommission bereits im Jahr 2011 ein Freihandelsabkommen mit Südkorea abschloss. Passend zum eigenen Narrativ von der Parallelität des Handels mit sozialer und ökologischer Nachhaltigkeit, lobte der damalige Handelskommissar Karel De Gucht das Abkommen als ambitioniertestes, das die EU je abgeschlossen habe, und bezog sich dabei unter anderem auf die beschlossenen Klauseln zu ArbeitnehmerInnenrechten und Umweltstandards.
Ein Blick auf diese Klauseln zeigt, dass die koreanische Regierung darin zusichert, die bis dato nicht ratifizierten Kernarbeitsnormen der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) zu respektieren, zu fördern und umzusetzen. Zu den Kernnormen gehört bekanntermaßen auch die Vereinigungsfreiheit. Für den Fall, dass eine Partei gegen die gegenseitigen Zusicherungen im Bereich der ArbeitnehmerInnenrechte und Umweltstandards verstößt, wurde ein Streitbeilegungsmechanismus vereinbart. Dieser sieht Regierungskonsultationen und ExpertInnendiskussionen vor und endet mit der Veröffentlichung eines Expertenberichts. Am Beispiel Südkoreas zeigt sich jedoch aufs Dramatischste, wie wirkungslos der Mechanismus ist.
Keine Ambitionen in der Umsetzung von Arbeitsstandards
In scharfem Kontrast zu den Zusicherungen der koreanischen Regierung stand ihr Verhalten. Zu Beginn des Jahres 2016 wurde bekannt, dass infolge eines öffentlichen Protestes gegen die Aufweichung von Arbeitnehmerrechten im Rahmen einer Reform der Regierung Park Geun-hye der Gewerkschaftsführer Han Sang-gyun verhaftet worden war. Die Generalsekretärin der Gewerkschaft Lee Young-joo entkam einer Festsetzung nur vorübergehend, indem sie in den Geschäftsräumen der Gewerkschaft KCTU Schutz suchte, bevor sie schließlich im Dezember 2017 ihren selbst auferlegten Hausarrest verließ und ebenfalls verhaftet wurde. Die Verfolgung der Gewerkschafter*innen wurde damit begründet, dass sie einen angeblich gewaltsamen Protest organisiert hätten. Tatsächlich hatten die circa 100.000 Demonstrierenden wohl vor allem den Verkehr behindert und sich Anweisungen der Polizei widersetzt. Spätestens mit diesem Schritt trat die koreanische Regierung die zugesicherten Kernarbeitsnormen, deren Ratifizierung bis heute aussteht, mit Füßen.
Dennoch kam man in der Europäischen Kommission nicht selbst darauf, den Vertragspartner auf seinen Verstoß gegen das Abkommen aufmerksam zu machen. Stattdessen forderten die Abgeordneten des Europäischen Parlaments im Mai 2017 die Kommission über den formellen Weg eines Implementierungsberichts auf, ihrer Aufgabe nachzukommen und den im Abkommen festgelegten Streitbeilegungsmechanismus zu nutzen. Die Kommission ließ sich bis Ende des Jahres 2018 Zeit, bevor sie ankündigte, an diesem Fall exemplarisch zu zeigen, dass der Streitbeilegungsmechanismus – aller Kritik zum Trotz – enorme Durchschlagskraft habe.
Zaghafte Klärungsversuche der Europäischen Kommission
Die im ersten Schritt durchgeführten Regierungskonsultationen mit der in der Zwischenzeit neu gewählten Regierung unter Präsident Moon Jae-in – wohlgemerkt einem ehemaligen Menschenrechtsanwalt – blieben ergebnislos und dauerten deutlich länger als die im Abkommen festgelegten drei Monate. Im Juli 2019 gab die Kommission im Handelsausschuss des Europäischen Parlaments bekannt, die zweite Eskalationsstufe des Streitbeilegungsverfahrens bemühen zu wollen. Dieser sieht die Einrichtung eines beidseitigen ExpertInnengremiums vor. Laut Abkommenstext hätten die Vertragsparteien hierfür zwei Monate Zeit gehabt, also bis spätestens September 2019. Tatsächlich eingerichtet wurde das Gremium am 30. Dezember 2019. KommissionsvertreterInnen schoben die Verzögerungen auf Schwierigkeiten bei der Benennung von ExpertInnen auf der koreanischen Seite. Das Gremium wird nun über die Situation von ArbeitnehmerInnenrechten in Südkorea beraten und im letzten Schritt einen gemeinsamen Bericht mit Empfehlungen erstellen. Der Bericht ist für März 2020 angekündigt. Sollten die Empfehlungen nicht umgesetzt werden, sieht der Streitbeilegungsmechanismus keine weiteren Schritte vor.
Die Mängel im Streitbeilegungsmechanismus liegen auf der Hand
Die sehr ambitionierte Ankündigung der Kommission, am koreanischen Beispiel die Durchschlagskraft des Streitbeilegungsmechanismus zu zeigen, ist spätestens jetzt als heiße Luft erkennbar. Das Verfahren bietet lediglich Gelegenheit zum Austausch; völlig unzureichend ist es jedoch, wenn es um schwere Verstöße gegen gemeinsam festgelegte Arbeits- und Umweltstandards geht. Besonders ernüchternd ist im Übrigen die Erfolglosigkeit in diesem spezifischen Fall, da es ja beim Kabinett Moon Jae-in sogar um die MinisterInnen eines sozialliberalen Präsidenten geht.
Über die Dysfunktionalität des Verfahrens hinaus hat die Europäische Kommission hier eindrucksvoll bewiesen, dass sie herzlich wenig Interesse daran hat, sich auf der Basis von Handelsabkommen für Verbesserungen der Rechte von ArbeitnehmerInnen einzusetzen. Der späte Beginn der Konsultationen sowie die mehrfachen zeitlichen Verzögerungen sprechen eine deutliche Sprache. Im Falle von Verstößen gegen den vereinbarten Abbau von Zöllen wäre das anders. Schon allein deshalb, weil in diesen Fällen natürlich Sanktionen möglich sind. Von der Parallelität des Handels mit sozialer und ökologischer Nachhaltigkeit kann also keine Rede sein. Stattdessen wird ganz offensichtlich mit zweierlei Maß gemessen.
Ein sanktionierbares Nachhaltigkeitskapitel wäre die Lösung
Der Ausweg aus dieser Problematik liegt auf der Hand: Die Europäische Union ist als Handelspartnerin für die meisten Verhandlungspartner wichtig genug, um diese Macht auch zur Verbesserung von ArbeitnehmerInnenrechten und Umweltstandards einzusetzen. Sie könnte durchaus von Verhandlungspartnern erwarten, vor dem Abschluss von Abkommen die Kernarbeitsnormen der IAO zu ratifizieren. Würden die UnterhändlerInnen der EU außerdem darauf pochen, Verstöße gegen gemeinsame Nachhaltigkeitsvereinbarungen im letzten Schritt auch zu sanktionieren, könnten solche Vereinbarungen einen deutlich anderen Stellenwert bekommen. Dabei dürfte es natürlich nicht darum gehen, ausschließlich die europäischen Standards als Maßstab zu verkaufen, sondern vielmehr ein System der gegenseitigen Kontrolle zu schaffen, das auch den Handelspartnern ermöglicht, die EU beispielsweise bei umweltbezogenen Verstößen zur Verantwortung zu ziehen.
Der Artikel wurde in der IPG erstveröffentlicht.
