Gemeinschaftsmethode sticht Unionsmethode

Der Rat der EU-Finanzminister möchte Teile des vorgeschlagenen Bankenabwicklungsfonds in einen zwischenstaatlichen Vertrag verschieben. Was technisch anmutet, ist im Kern ein demokratischer Präzedenzfall: Die EU-Institution, in der die Regierungen der Mitgliedstaaten vertreten sind, umgeht nämlich das Mitbestimmungsrecht des Europäischen Parlaments. Demokratiepolitisch darf es jedoch nicht im Ermessen der Mitgliedstaaten stehen, Teile eines Gesetzesvorschlags, bei denen mit Widerstand im Parlament zu rechnen ist, einfach in einen Vertrag zu verschieben, wo das EU-Parlament keine Mitsprache hat und die nationalen Parlamente nur ihren Segen geben dürfen. So sieht es auch das Europarecht.

Unter dem Mantel einer eher technisch anmutenden Detaildebatte wird in Brüssel zurzeit ein Präzedenzfall von großer Tragweite für die künftige europäische Rechtsetzung und die Stellung des Europäischen Parlaments ausgefochten. Es geht darum, ob die Gemeinschaftsmethode die Unionsmethode sticht oder andersherum.

Die Gemeinschaftsmethode

Zur Erinnerung: Die Gemeinschaftsmethode zeichnet sich dadurch aus, dass die Europäische Kommission den EU-Gesetzgebungsprozess durch einen Vorschlag einleitet und anschließend das Europäische Parlament als Repräsentant der UnionsbürgerInnen und der Rat als Repräsentant der Regierungen der Mitgliedstaaten diesen Vorschlag diskutieren und beschließen. Dabei können das Parlament und der Rat jeweils Änderungsvorschläge einbringen, für deren Annahme sie die eigene Mehrheit und die Mehrheit der anderen Institution brauchen.

Die Unionsmethode

Die Unionsmethode wurde von der deutschen Bundeskanzlerin Angela Merkel anlässlich einer Rede vor dem Collège d’Europe in Brügge folgendermaßen skizziert: Sie soll die Gemeinschaftsmethode außerhalb der Unionskompetenzen im Sinne der Subsidiarität ergänzen. Im Europäischen Rat soll in den Fällen, in denen die Staats- und Regierungschefs zwar ein gemeinsames Handeln für notwendig erachten, es jedoch keine Unionskompetenzen gibt, auf Grundlage von zwischenstaatlichen Verträgen bindendes Recht geschaffen werden. Bekannte Beispiele für die Unionsmethode sind der ESM-Vertrag und der sog. Fiskalpakt.

Das Demokratieproblem der Unionsmethode

Klingt die Unionsmethode in Merkels Worten noch einigermaßen sinnhaft („Abgestimmtes solidarisches Handeln – jeder in seiner Zuständigkeit, alle für das gleiche Ziel.“), werden die Probleme dieser Methode offenkundig, wenn man sie unter Demokratiegesichtspunkten durchleuchtet. Was irgendwie innovativ unter dem Namen „Unionsmethode“ erscheint, ist in Realität nichts anderes als das klassische Völkerrecht. Ein völkerrechtlicher Vertrag wird von den Regierungen hinter verschlossenen Türen ausgehandelt. Der ausgehandelte Text wird von einem Regierungsvertreter unterzeichnet und dem heimischen Parlament zur Ratifikation vorgelegt. Der unterzeichnete Text kann vom Parlament nicht mehr geändert werden. Die ParlamentarierInnen können den Text nur annehmen oder komplett ablehnen und riskieren dabei, die von ihnen mehrheitlich getragene Regierung zu düpieren. Einmal ratifiziert, steht der völkerrechtliche Vertrag über nationalem Recht, so dass das Parlament auch keine Gesetze mehr erlassen kann, die im Bruch mit dem völkerrechtlichen Vertrag stehen. Ist keine Kündigungsklausel vorgesehen, kann ein völkerrechtlicher Vertrag außer in einigen sehr außergewöhnlichen Ausnahmefällen nur im Einvernehmen mit allen Vertragsstaaten wieder aufgehoben werden.

Der Demokratiemehrwert der Gemeinschaftsmethode

Die Gemeinschaftsmethode sieht mit dem Europäischen Parlament eine direkt von den UnionsbürgerInnen gewählte Institution vor, die im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren gemeinsam mit dem Rat gleichberechtigter Mitgesetzgeber ist. Das Europäische Parlament hat das Recht, Änderungen an den Gesetzesentwürfen der Kommission vorzuschlagen und Änderungen, die der Rat vorgenommen hat, selbst zu ändern oder zurückzuweisen. Im Extremfall kann das Parlament mit seinem Veto den kompletten Gesetzesvorschlag samt den Änderungen des Rates zurückweisen.

Während damit bei der Gemeinschaftsmethode ParlamentarierInnen bestimmenden Einfluss auf den Inhalt eines rechtlich bindenden Textes haben, befinden sich die nationalen Parlamentarier bei der Unionsmethode lediglich im Nachvollzug der durch die Regierung geschaffenen Faktenlage. Dies hat keine mit der Gemeinschaftsmethode vergleichbare demokratische Qualität. Diese „Flucht aus dem Europarecht“ ist daher von Lukas Oberndorfer pointiert als „autoritärer Konstitutionalismus“ kritisiert worden.

Es darf daher nicht im Ermessen der EU-Mitgliedstaaten stehen, zwischen der Unionsmethode und der Gemeinschaftsmethode zu wählen. Andernfalls stünde den Regierungen ein Wahlrecht zwischen verschiedenen Qualitätsgraden von demokratischer Teilhabe zu.

Lackmustest: Bankenabwicklungsmechanismus (single resolution mechanism)

Genau diese Frage des Wahlrechts steht im Zentrum einer Auseinandersetzung zwischen dem Europäischen Parlament und dem Rat im Rahmen der Errichtung eines Bankenabwicklungsmechanismus (single resolution mechanism). Die Europäische Kommission hat hierzu im Juli 2013 einen Gesetzgebungsvorschlag vorgelegt. Die Rechtsgrundlage für diesen Vorschlag ist Artikel 114 AEUV. Diese Rechtsgrundlage verlangt für die Beschlussfassung das ordentliche Gesetzgebungsverfahren. Der Vorschlag beinhaltete die Einrichtung eines Bankenabwicklungsfonds, der durch Beiträge von Banken finanziert werden soll. Der gesamte Fonds soll künftig bei Bankenabwicklungen einspringen. Dies bedeutet im Kern, dass die Beiträge aller Banken, die in den Fonds einbezahlt haben, dazu verwendet werden können, eine Bank abzuwickeln.

Mit diesem Fonds hatte der Rat seine Probleme, weshalb er beschloss, Teile der Regelungen über den Fonds in einen zwischenstaatlichen Vertrag auszulagern. Anstelle der EU sollen die Mitgliedstaaten die Beiträge der Banken einziehen und dem Fonds anschließend übertragen. Die Beiträge sollen zudem für eine Übergangsphase nationalen Abteilungen innerhalb des Fonds zugewiesen werden. Beiträge einer deutschen Bank können dann nicht dazu verwendet werden, eine Bank mit Sitz außerhalb Deutschlands abzuwickeln.

Präzedenzfall: Rat verlagert ein Teilelement aus dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren in einen völkerrechtlichen Vertrag

Die Mitgliedstaaten nahmen mit diesem Beschluss einen massiven Eingriff in die Gemeinschaftsmethode vor. Während der Rat nach den Regeln der Europäischen Verträge entweder konkrete Änderungen an Teilen eines Kommissionsentwurfs vorschlagen kann und dafür eine Mehrheit im Europäischen Parlament suchen muss oder den Entwurf als Ganzes ablehnen kann, nimmt sich der Rat mit seinem Beschluss vom 18. Dezember 2013 das Recht heraus, einen Teil des Kommissionsentwurfs abzulehnen und konkrete Änderungen in einem völkerrechtlichen Vertrag zu beschließen, ohne dafür die notwendige Mehrheit im Europäischen Parlament suchen zu müssen.

Dieser Präzedenzfall ist nichts anderes als ein Konflikt zwischen der Gemeinschaftsmethode und der Unionsmethode. Es stellt sich die Frage, welche Methode sich in diesem Konfliktfall durchsetzt. Aus demokratietheoretischen Erwägungen muss die Antwort klar sein: Gemeinschaftsmethode sticht Unionsmethode. Sieht dies das Europarecht aber auch so?

Eine entscheidende Vorfrage für das Europarecht ist, ob die von der Kommission vorgeschlagenen und vom Rat ausgelagerten Elemente von einer Unionskompetenz erfasst sind. Wäre nämlich der ausgelagerte Teil gar nicht auf der Grundlage einer Unionskompetenz erlassbar, könnte dieser Teil auch nicht im Wege des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens beschlossen werden. Gutachten von Rechtswissenschaftlern und der Juristischen Dienste des Rates und der Kommission haben sich jedenfalls dafür ausgesprochen. Das soll auch die Grundlage für die folgenden Erwägungen sein.

Für einen Vorrang der Gemeinschaftsmethode: Die Unionstreue und das Demokratieprinzip

Die Unionstreue (Art. 4 Abs. 3 UAbs. 3 EUV) verlangt von den Mitgliedstaaten, alle Maßnahmen zu unterlassen, die die Verwirklichung der Ziele der Union gefährden könnten. Darunter fällt auch das Verbot der Hintertreibung des Unionsrechts. Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren und das hierin zum Ausdruck kommende „checks and balances“ zwischen dem Rat, dem Parlament und der Kommission gehört zum Verfassungskern der EU. Die Mitgliedstaaten dürfen daher das ordentliche Gesetzgebungsverfahren, wenn es einmal eingeleitet wurde, nicht hintertreiben. Die Rechte des Rates sind in diesem Verfahren klar definiert und begrenzt. Würden die Mitgliedstaaten trotz Einleitung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens durch einen Kommissionsvorschlag noch die Wahlfreiheit zwischen der Gemeinschaftsmethode und der Unionsmethode haben, wäre dieses wohl austarierte System von „checks and balances“ bedeutungslos.

Das Demokratieprinzip gilt auch in der Europäischen Union (Art. 10 Abs. 1 EUV). Hierzu hat der EuGH klar und deutlich entschieden:

„Die wirksame Beteiligung des Parlaments am Gesetzgebungsverfahren der Gemeinschaft gemäß den im EG-Vertrag vorgesehenen Verfahren stellt […] ein wesentliches Element des vom EG-Vertrag gewollten institutionellen Gleichgewichts dar. Diese Befugnis ist Ausdruck des grundlegenden demokratischen Prinzips, daß die Völker durch eine repräsentative Versammlung an der Ausübung der Hoheitsgewalt beteiligt sind“ (Rs. C-392/95, Europäisches Parlament gegen Rat, Rn. 14).

Die wirksame Beteiligung des Europäischen Parlaments, die vom ordentlichen Gesetzgebungsverfahren vorgesehen ist, darf deshalb von den Mitgliedstaaten nicht dadurch verhindert werden, dass der Rat Teile eines Kommissionsvorschlags in einen zwischenstaatlichen Vertrag auslagert, wenn diese Teile von einer Unionskompetenz abgedeckt sind.

Gegen einen Vorrang der Gemeinschaftsmethode: Die geteilte Kompetenz

Einem Vorrang der Gemeinschaftsmethode kann die Kompetenzverteilung zwischen der Union und den Mitgliedstaaten entgegen gehalten werden (Art. 2 Abs. 2 AEUV). Hiernach nehmen die Mitgliedstaaten „ihre Zuständigkeit wahr, sofern und soweit die Union ihre Zuständigkeit nicht ausgeübt hat.“ Die Mitgliedstaaten verlieren demnach ihre Zuständigkeit erst mit dem Inkrafttreten eines Unionsrechtsakts. Wenn die Mitgliedstaaten damit während des Gesetzgebungsverfahrens noch über ihre Zuständigkeiten verfügen, dann können sie diese auch für den Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrags nutzen.

Dieser Gedanke greift jedoch zu kurz. Auch wenn die mitgliedstaatliche Kompetenz erst mit dem Inkrafttreten eines Unionsrechtsaktes zurücktritt, so treffen die Mitgliedstaaten dennoch bereits während des Gesetzgebungsverfahrens Stillhalteverpflichtungen. Sie dürfen ihre Gesetzgebungskompetenz dann nicht mehr nutzen, um den europäischen Rechtsetzungsprozess zu hintertreiben. Ab welchem Zeitpunkt eine solche Stillhalteverpflichtung entsteht, hat der EuGH bislang noch nicht zu entscheiden gehabt. In einem anderen Verfahren, in dem es darum ging, ob ein Mitgliedstaat noch einseitig einen völkerrechtlichen Vertrag ändern darf, wenn die EU auf dem Gebiet des Vertrags aufgrund einer eigenen auswärtigen Kompetenz aktiv werden möchte, entschied der EuGH, dass eine Stillhalteverpflichtung der Mitgliedstaaten entsteht, „wenn die Kommission dem Rat Vorschläge unterbreitet hat, die, obgleich sie vom Rat nicht angenommen worden sind, den Ausgangspunkt eines abgestimmten gemeinschaftlichen Vorgehens darstellen“ (Rs. C-246/07, Kommission gegen Schweden, Rn. 74).

Überträgt man diese Erwägungen auf das ordentliche Gesetzgebungsverfahren, dann entsteht eine Stillhalteverpflichtung der Mitgliedstaaten, sobald die Kommission das Verfahren mit einem Gesetzgebungsvorschlag eingeleitet hat.

Europarecht: Gemeinschaftsmethode sticht Unionsmethode

Eine Gesamtschau dieser rechtlichen Argumente macht damit deutlich, dass das Europarecht das Ergebnis stützt, zu dem auch demokratietheoretische Erwägungen hinführen: Die Rechte des Europäischen Parlaments stehen nicht im Ermessen der Mitgliedstaaten. Teilelemente eines Gesetzgebungsvorschlags, die von einer Unionskompetenz, die ein ordentliches Gesetzgebungsverfahren verlangt, abgedeckt sind, können nicht in einen zwischenstaatlichen Vertrag ausgelagert werden. Gemeinschaftsmethode sticht Unionsmethode.

Europäisches Parlament muss hart bleiben

Es ist deutlich geworden, dass die Diskussionen über die eher technisch anmutenden Fragen danach, wer Beiträge von Banken für die Finanzierung eines Bankenabwicklungsfonds erheben darf und wie diese Gelder innerhalb des Fonds genutzt werden können, eine politische und demokratietheoretische Dimension haben. Es ist der Präzedenzfall, der darüber entscheidet, ob die Mitgliedstaaten im Rat die Entscheidungsfreiheit darüber haben, die Rechte des Europäischen Parlaments in der Gemeinschaftsmethode zu beachten oder Teilfragen, die von dem Parlament abgelehnt werden würden, einfach in einen zwischenstaatlichen Vertrag und damit in die Unionsmethode verschieben zu können. Die Ratifikation in den mitgliedstaatlichen Parlamenten kann jedenfalls mangels Einflussmöglichkeiten dieser Parlamente auf den Inhalt des Vertrags den Mangel an demokratischer Beteiligung auf europäischer Ebene nicht heilen.

Das Europäische Parlament muss diesen Präzedenzfall mit aller Härte durchkämpfen. Es geht um unsere Rechte als UnionsbürgerInnen.