Dublin: Hauptstadt von Irland, aber wer kennt Dublin III? – Gedanken zur europäischen Migrationsagenda

Nicht zum ersten (und mit ziemlicher Sicherheit nicht zum letzten) Mal ist Asyl- und Migrationspolitik in den Fokus der breiten Öffentlichkeit geraten. Wieder einmal wird nahezu ausschließlich über Migration aus Fluchtgründen geredet; dabei macht es keinen Unterschied, ob die österreichische oder europäische Dimension diskutiert wird. In einem seltsamen Gleichklang wird über Aufteilungsquoten für Asylsuchende (in Europa: in den Mitgliedstaaten, in Österreich: Bundesländer bzw. Bezirke) diskutiert bzw. vielmehr gestritten. Da wie dort fehlen menschenwürdige Quartiere in einem eigentlich unvorstellbaren Ausmaß. Die EU-Kommission hat in ihrer „Europäischen Migrationsagenda“  einen Weg skizziert, wie Europa diese Herausforderung meistern könnte. Es wäre aber wohl nicht die EU, wenn eine schnelle Einigung möglich gewesen wäre.

Das „Dublin –System“ ist komplex …

Was ist überhaupt diese „Dublin-Verordnung“? Der Name leitet sich vom Dublin-Übereinkommen aus dem Jahr 1990 ab, das später durch die Dublin II-Verordnung und im Jahr 2013 durch die jetzige Dublin-III VO ersetzt wurde. Der Grundsatz dieser EU-Verordnung ist, dass nur ein Mitgliedstaat zuständig ist, ein konkretes Asylverfahren zu führen. So ist idR jener Staat zuständig, in den ein/e AsylwerberIn zuerst in die EU eingereist ist, hatte diese/r (wohl kaum!) ein gültiges Visum, ist der ausstellende Staat zuständig. Sonderregelungen gibt es im sogenannten Familienverfahren und für unbegleitete minderjährige Flüchtlinge. Als letzter Ausweg ist jener Staat zuständig, in dem der Asylantrag gestellt wurde. Insgesamt ist das Regelwerk der Dublin III-Verordnung komplex.

 … und führt zu vielen faktischen Problemen

LeserInnen, die in den letzten Monaten eine Zeitung aufgeschlagen haben, müssen zwangsläufig zur Erkenntnis gelangt sein, dass dieses System an allen Ecken und Enden kracht. Dazu reicht ein Blick auf die Entwicklung der Asylantragszahlen: Dreistellige Zuwachsraten in Italien und Ungarn, sinkende Antragszahlen zB in Portugal (auf nur 440 Anträge pro Jahr!) und Polen verdeutlichen das extreme Ungleichgewicht, das bei Asylanträgen herrscht.

Ist das ungerecht? Das ist eine Wertungsfrage. Keine Wertungsfrage sind dagegen die rechtlichen Entwicklungen in Zusammenhang mit der „Dublin-VO“: In Bezug auf Griechenland hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) entschieden, dass dann, wenn „den Mitgliedstaaten nicht unbekannt sein kann, dass die systemischen Mängel des Asylverfahrens und der Bedingungen für die Aufnahme von Asylbewerbern […] Gründe für die Annahme darstellen, dass der betreffende Asylbewerber tatsächlich Gefahr läuft, einer unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung“ im Sinne der Grundrechtscharta ausgesetzt zu werden, eine Überstellung nicht durchgeführt werden kann. (EuGH 14.11.2013, C-4/11, Kaveh Puid).

Nach der Judikatur des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte sind Rückführungen nach Italien nur dann möglich wenn vorher eine individuelle Zusicherung Italiens über eine adäquate Unterbringung eingeholt wurde (EGMR 4.11.2014, Tarakhel v Switzerland, 29217/12  siehe dazu auch  http://www.proasyl.de). Zwar gibt es derzeit (da Italien solche Erklärungen abgibt) weiterhin entsprechende Rückführungen, ob Italien aber real in der Lage ist, adäquate Quartiere zur Verfügung zu stellen, ist mehr als zweifelhaft.

Auch Überstellungen nach Ungarn stehen auf der Kippe: Nach einer jüngsten Zeitungsmeldung soll auch hier (wenn auch vorerst in Einzelfällen) eine Rückführung gestoppt worden sein. Hintergrund der Debatte in den letzten Wochen um die (später relativierte) „Aussetzung“ der Dublin III-VO ist letztendlich wohl auch die Frage, welcher Mitgliedstaat zur Prüfung eines Asylantrags zuständig ist, wenn Personen erst in die EU (hier idR: Griechenland) einreisen, die Union kurzfristig verlassen und wenig später (hier: über Serbien) wieder Unionsgebiet betreten. Eine genauere Auseinandersetzung mit dieser Thematik würde hier aber den Rahmen sprengen.

Ins Bild passt auch die (ebenfalls sukzessive zurückgenommene) Ankündigung der Innenministerin, Asylverfahren zu stoppen; ein Vorhaben, das später als „Dublin-Fälle beschleunigen“ zurechtgerückt wurde. Siehe dazu den sehr lesenswerten Blogbeitrag von Ronald Frühwirth.

Wenn nun nach Griechenland gar nicht, nach Italien und Ungarn nur sehr bedingt Rückführungen durchgeführt werden können, braucht man nicht viel Fantasie um zu erkennen, dass das System „Dublin“ (sollte es jemals das jemals getan haben) jedenfalls jetzt nicht mehr funktioniert.

Eine europäische Quotenregelung?

Vor dem Hintergrund der beschriebenen Situation und der extrem hohen Antragszahlen hat die Europäische Kommission (EK) vorgeschlagen, den „Notfallmechanismus“ des Art 78 Abs 3 AEUV zu aktivieren und einen zeitlich befristeten Verteilungsmechanismus für Personen, die eindeutig internationalen Schutz benötigen, vorzusehen. Dieser soll in ausgewogener Weise die Verteilung von Asylsuchenden auf alle Mitgliedstaaten der EU (ausgenommen UK, Irland und Dänemark, für die dieser Abschnitt des AEUV nicht bindend ist, die sich aber freiwillig beteiligen können) sicherstellen. Als Kriterien für die Berechnung der Quoten hat die EK Bevölkerungsgröße, die Arbeitsmarktlage, Wirtschaftskriterien sowie die bisherige Zahl an Asylanträgen herangezogen.

Grundsätzlich ist eine solche Aufteilung mE geeignet, die Herausforderung zu bewältigen. Zwar wäre eine größere Beachtung der (allfälligen) Wünsche der AsylwerberInnen sinnvoll, zumindest wenn sie (erweiterte) Familie in einem anderen Mitgliedstaat haben oder andere berücksichtigungswürdigende Gründe vorliegen. Ob dies realistisch ist, ist schwer zu beurteilen. Wesentlich ist aber, dass eine Betreuung der AsylwerberInnen (Unterkunft, Verpflegung, soziale Teilhabe) in allen aufnehmenden Mitgliedstaaten funktionieren muss. Der Europäische Rat hat sich zumindest dazu durchringen können, in den nächsten beiden Jahren insgesamt 40.000 Personen von Italien und Griechenland auf andere Mitgliedsstaaten zu verteilen. Wie so oft bleibt abzuwarten, ob diesem Tropfen auf den heißen Stein zumindest weitere Tropfen folgen.

Die Maßnahme soll auf Grundlage von Art 78 Abs 3 AEUV gesetzt werden, der Hilfestellung in Form von vorläufigen Maßnahmen bei einem „plötzlichen Zustrom“ möglich macht. Eine neue Regelung zur Aufteilung von Schutzsuchenden darf aber nicht auf diese temporäre Maßnahme beschränkt bleiben, sondern muss in das Regelsystem übergeführt werden, also auch dann weiter gelten, wenn keine akute Notsituation mehr vorliegt. Es ist allerdings nicht damit zu rechnen, dass die Zahl der Asylsuchenden mittelfristig zurückgehen wird.

Damit stellt sich zwangsläufig die Frage nach einer grundsätzlichen Revision des Systems der Dublin III-Verordnung. Daher ist mE auch der Ansatz der EK, dass dieser jetzt vorgeschlagene „Mechanismus“ der Auftakt zu einer länger andauernden Lösung sein muss, richtig. Eine (in Art 46 Dublin-III-VO vorgesehene) Evaluierung der Dublin III-VO im Jahr 2016 ist aber deutlich zu spät: Selbst wenn die EK nach einer solchen Evaluierung einen Vorschlag zu einer möglichen Änderung des Dublin-Systems unterbreiten sollte, würde bei der „normalen“ Geschwindigkeit der EU-Gesetzgebung vermutlich frühestens im Jahr 2018 (eher 2019) eine Neufassung der Regeln über die Aufteilung von AsylwerberInnen vorliegen. Die Chancen, dass bis dahin das geltende Recht auch nur einigermaßen unbeschadet anwendbar ist, stehen denkbar schlecht.

Eine neue Migrationsstrategie?

Abgesehen von dieser Quotenregelung, einem allerdings zahlenmäßig ebenso kaum existenten Resettlement-Programms (dabei werden Flüchtlinge mit Hilfe des UNHCR unmittelbar aus den betroffenen Regionen nach Europa gebracht) und einigermaßen kuriosen Vorschlägen – wie die Zerstörung von Schlepperschiffen in fremden Hoheitsgewässern – hat sich die EK einer Neuausrichtung der europäischen Migrationsstrategie verschrieben. „Wir benötigen eine neue, nachhaltige Migrationsstrategie.“ Jede/r, der mit dem Thema Migration auch nur in einem sehr weiten Sinn zu tun hat, hat diesen Satz schon oft gehört.

Die erste Frage muss daher lauten: Hat die EU ein Migrationskonzept? Die Masse an Rechtsakten würde das nahelegen, hier eine (nicht abschließende!) Aufzählung: Blue Card-RL, FamilienzusammenführungsRL, DaueraufenthaltsRL, Single-Permit-RL, ForscherInnenRL, StudentInnenRL, SaisonarbeitsRL, KonzernentsendungsRL, Schengen-Aquis, Visakodex, VisumpflichtVO, RückführungsRL. Dazu kommen im asylrechtlichen Bereich die (oben zitierte) Dublin-VO, AsylverfahrensRL, Status RL, AufnahmeRL, um nur die wichtigsten zu nennen.

Trotz dieser umfassenden Regelungen ist Europa materiell von einem „gemeinsamen europäischen Asylsystem“ sowie einer nachhaltigen Migrationspolitik weit entfernt, wie gerade das oben beschriebene Hickhack leider beweist. Im Bereich der Zuwanderungspolitik (insb. Familien,- Arbeits- und Ausbildungsmigration) existiert eine eher lückenhafte Ansammlung von Rechtsakten, die entweder den Mitgliedsstaaten viele Optionen offen lassen (siehe FamilienzusammenführungsRL) oder aber weitgehend der kurzfristigen Migration von idR niedrig bezahlten Arbeitskräften dienen.

Daher ist es grundsätzlich sinnvoll über eine Neuausrichtung der EU Strategie zur legalen Zuwanderung nachzudenken. Zumindest nach der Migrationsagenda wird es aber bei „more of the same“ bleiben: Einen Zeitplan für die (sehr begrüßenswerte!) Bewertung der bestehenden Regelungen im Bereich der legalen Migration, um „Lücken und Unstimmigkeiten“ festzustellen, bleibt die EK schuldig. Die (eigentlich nicht so) neuen Vorschläge erschöpfen sich in einer Festschreibung des Status Quo der Europäischen Migrationspolitik, die wie oben erwähnt mit wenigen Ausnahmen auf kurzfristige Migration ausgerichtet ist. So ist zB bezüglich Erleichterungen für die AnbieterInnen von Dienstleistungen Skepsis angebracht, da dabei wiederum der Fokus auf kurzfristige, temporäre Migration ohne Nachhaltigkeit gelegt wird und die Gefahr von Lohndumping dabei eminent hoch ist. Zwar ist eine bessere Abstimmung der Entwicklungspolitik mit Migrationspolitik grundsätzlich sinnvoll, auch hier verrät die EK nicht, wie sie in diesem Zusammenhang die Schlagwortebene verlassen und zu substantiierten Vorschlägen kommen möchte.

Epilog: Arbeitsmarktzugang von AsylwerberInnen

Am 1.7. hat das BMASK eine Studie veröffentlicht, die sich mit den Auswirkungen des Arbeitsmarktzuganges für AsylwerberInnen befasst. Die Reaktion darauf ist eigentlich keine Reaktion: Der weitestgehende Ausschluss vom Arbeitsmarkt für diese Gruppe soll aufrechterhalten werden. Das wird aber bereits in wenigen Wochen in dieser Ausprägung europarechtlich nicht mehr möglich sein (Blogbeitrag: Arbeitsmarktzugang von AsylwerberInnen). Nächster Akt: Wohl ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht, eventuell auch vor dem EuGH. Die Leidtragenden bleiben die AsylwerberInnen.