Finanzausgleich: Intransparente Finanzverflechtungen belasten Gemeinden

Die Gemeindetransfers an die Länder sind in den letzten 10 Jahren überproportional angestiegen. Eine neue Studie des KDZ (Zentrum für Verwaltungsforschung) zeigt, dass die Finanzen von Ländern und Gemeinden derzeit ein undurchsichtiges Konvolut an Finanzverflechtungen bilden, denn die von Ländern und Gemeinden verbuchten Transfers stimmen nicht überein. Gemeinden übernehmen insbesondere im Sozialbereich zahlreiche Ko-Finanzierungen ohne Mitbestimmungsrechte und werden dadurch sowie aufgrund der landesbestimmten Förderpolitik (etwa bei den Gemeindebedarfszuweisungen) in ihrer finanziellen Autonomie immer mehr eingeschränkt. Um den finanziellen Spielraum für wichtige Aufgaben wie etwa Kinderbetreuung oder die Bereitstellung kommunaler Infrastruktur zu erweitern, ist eine transparente und einfachere Gestaltung der Transferbeziehungen zwischen Ländern und Gemeinden nötig.

Zunehmende Belastung der Gemeinden im Finanzausgleich

Angesichts des steigenden Bedarfs an Leistungen der soziale Daseinsvorsorge, etwa im Pflegebereich oder in der Kinderbetreuung und der gleichzeitig angespannten finanziellen Situation von Ländern und Gemeinden, ist zu beobachten in wie fern es zu einer Verschiebung der Finanzierungslast zwischen Ländern und Gemeinden kommt.

Transfereinnahmen nehmen sowohl bei den Ländern (30 Prozent der gesamten Einnahmen) als auch bei den Gemeinden (15 Prozent der gesamten Einnahmen) einen relativ hohen Stellenwert ein. Dabei sind die Finanzen von Ländern und Gemeinden über eine Vielzahl an Transferströmen relativ stark miteinander verflochten. Zu nennen sind hier einerseits Umlagen von Gemeinde- an die Landesebene v.a. für Sozialhilfe und Krankenanstalten, andererseits zahlreiche laufende oder einmalige Förderungen von der Länder- an die Gemeindeebene.

Das Verhältnis zwischen Transferausgaben und Transfereinnahmen hat sich aus Sicht der Gemeinden in einer 10-Jahresperspektive deutlich verschlechtert. Während die Transfereinnahmen der Gemeinden von 1,2 Milliarden Euro im Jahr 2004 auf 1,5 Mrd. Euro im Jahr 2013 zulegten (28 Prozent) – und damit unterhalb des Wirtschaftswachstums von 34 Prozent verbleiben –, stiegen die Transferausgaben der Gemeinden an die Länderebene von 1,7 auf 2,8 Mrd. Euro bzw. 58 Prozent im selben Zeitraum – und damit fast doppelt so stark.

Die starken Zuwächse bei den Transferausgaben der Gemeinden sind vor allem auf die Sozialhilfeumlage (+64 Prozent) und die Krankenanstaltenumlage (+67 Prozent) zurückzuführen, mit denen die Gemeinden an der Finanzierung von Landesaufgaben im Sozialhilfebereich (Pflegebereich, Behindertenhilfe, Bedarfsorientierte Mindestsicherung, Jugendhilfe) sowie den Krankenanstalten beteiligt werden. Gemeinsam mit der Landesumlage stellen sie die drei bedeutendsten Transferzahlungen der Gemeinden an die Länderebene dar.

Transferdynamik schränkt Gemeindeautonomie ein

Aufgrund der hohen Dynamik bei den Umlagen können die Gemeinden über einen immer größeren Anteil ihrer Einnahmen nicht mehr selbst bestimmen. Während die Gemeinden im Jahr 2004 durchschnittlich 13 Prozent ihrer Ertragsanteile, also jener Teil der Steuereinnahmen den die Gemeinden aus dem gesamtstaatlichen Abgabentopf erhalten, als Nettotransfers an die Länder abführten, waren es 2013 bereits 21 Prozent.

Die Höhe der Umlagen wird von den Ländern festgelegt, wobei sich diese am Netto-Aufwand für Sozialhilfe bzw. Krankenanstalten orientieren sollte. Die institutionellen Unterschiede zwischen den Bundesländern, u.a. bedingt durch eine hohe Anzahl an Finanzierungs- und Organisationseinheiten außerhalb der Länder- und Gemeindehaushalte (z.B. Landesfonds, Gemeindeverbände), bewirkt jedoch, dass die Nachvollziehbarkeit der Umlagenberechnung nicht mehr gegeben ist.

Mittelverschiebung von Städten zu Kleinstgemeinden

Die Umlagenzahlungen der Gemeinden an die Bundesländer belasten größere Gemeinden stärker als kleinere: Gemeinden mit bis zu 500 EinwohnerInnen leisten pro Jahr durchschnittlich 300 Euro pro Kopf an Umlagen, während Gemeinden mit 20.001-50.000 Einwohnerinnen durchschnittlich 500 Euro pro Kopf an Umlagen an die Länderebene bezahlen.

Während die Transferausgaben der Gemeinden an die Länderebene mit der Gemeindegröße ansteigen, verhält es sich bei den Transfereinnahmen gegenläufig: Gemeinden bis 500 EinwohnerInnen erhalten durchschnittlich 600 Euro pro Kopf an Transferleistungen durch die Bundesländer, wohingegen Gemeinden mit 20.001-50.000 EinwohnerInnen lediglich 160 Euro erhalten.

Insgesamt weisen Gemeinden mit bis zu 1.000 EinwohnerInnen einen Transferüberschuss auf, ab 1.001 EinwohnerInnen besteht jedoch ein negativer Transfersaldo. Die Gemeinden leisten mehr Transfers an die Länder als sie erhalten.

Innerhalb der länderinternen Finanzausgleiche kommt es durch die mit der Gemeindegröße zunehmende Transferbelastung in allen Bundesländern zu einem Ressourcenausgleich zulasten der Städte und zugunsten von Kleinstgemeinden. Folglich stehen für zentralörtliche Aufgaben, also kommunale Leistungen, deren Nutzeffekte über die Gemeindegrenzen hinausgehen, insgesamt weniger Mittel zur Verfügung. Zu den zentralörtlichen Aufgaben zählen beispielsweise der städtische öffentliche Personennahverkehr sowie Kultur- und Sporteinrichtungen.

Bundesländer belasten Gemeinden in unterschiedlichem Ausmaß

Aufgrund von unterschiedlichen institutionellen Systemen der Leistungserbringung und -finanzierung fällt eine Gesamteinschätzung der finanziellen Situation von Ländern und Gemeinden auf Basis der verfügbaren Daten schwer. Ein Blick auf die Transfers zeigt, dass die Transferbelastung der Gemeinden durch die Länderebene je nach Bundesland unterschiedlich ist und von 56 Euro pro Kopf im Burgenland bis zu 275 Euro pro Kopf in Oberösterreich variiert.

Unterschiedliche Buchungspraxen und Definitionsunterschiede behindern neben strukturellen Unterschieden einen soliden Vergleich von öffentlichen Finanzen und Leistungen der Länder bzw. Gemeinden: z.B. wird die Landesumlage von fast allen Bundesländern nicht als Transfereinnahme von den Gemeinden, sondern als eigene Steuer oder als Ertragsanteile verbucht.

Schlussendlich führt dies zu nicht mehr nachvollziehbaren Haushalten, wie die KDZ-Studie zeigt: die Summen der Transferzahlungen zwischen Ländern und Gemeinden stimmen nicht überein. Aus Sicht der Gemeinden werden mehr Transfers an die Länderebene geleistet als erhalten. Umgekehrt weisen jedoch auch fünf Bundesländer einen negativen Transfersaldo auf. Aus Sicht der Bundesländer Niederösterreich, Salzburg, Steiermark, Tirol und Vorarlberg leistet die Länderebene mehr Transfers an die Gemeinden als umgekehrt.

Fazit: funktionierender Finanzausgleich braucht Vereinfachung und Transparenz

Um eine weitere Zunahme der Belastung der Gemeinden im Finanzausgleich zwischen Ländern und Gemeinden zu verhindern, braucht es einerseits eine Reduktion der Transferströme zwischen Ländern und Gemeinden insgesamt und andererseits müssen die verbleibenden Transferströme transparent gestaltet werden.

Im Idealfall bedeutet dies eine Zusammenführung von Ausgaben- und Aufgabenverantwortung im jeweiligen Bereich, wodurch ein direkter Zusammenhang zwischen den finanziellen Ausgaben einer Gebietskörperschaft und den damit verbundenen Leistungen an die BürgerInnen bewirkt wird. Da insbesondere die Umlagenzahlungen der Gemeinden an die Bundesländer diesem Prinzip widersprechen, sollten sie möglichst eingedämmt bzw. abgeschafft werden. Zumindest ist jedoch ein einfach nachzuvollziehender Bezug zwischen den Ausgaben der Länder in einem bestimmten Bereich und den entsprechenden Umlagezahlungen herzustellen.

Die fehlende Nachvollziehbarkeit von Finanzströmen zwischen Ländern und Gemeinden wird durch eine Vielzahl an ausgelagerten Organisations- und Finanzierungseinheiten verstärkt. Da die Trägerschaft in den Bundesländern unterschiedlich geregelt wird, ist ein Vergleich von Kosten und angebotenen Leistungen zwischen den Ländern in den meisten Aufgabenbereichen derzeit nicht möglich. In einem ersten Schritt können ein transparenter Überblick über die unterschiedlichen institutionellen Rahmenbedingungen und Berechnungsnachweise zur Höhe der Umlagen Abhilfe schaffen. Generell wären eine Vereinheitlichung der Buchungspraxis sowie ein transparenter Überblick über die unterschiedlichen Rahmenbedingungen notwendig.

Eine Reduktion der Transferzahlungen würde das System nicht nur übersichtlicher machen, sondern sollte den Gemeinden wieder mehr finanzielle Spielräume verschaffen und ihnen dadurch wieder mehr Autonomie zurückgeben. Gleichzeitig kann nur mit einem transparenten Transfersystem verhindert werden, dass nicht-intendierte Verteilungseffekte zu Gunsten oder Ungunsten bestimmter Gebietskörperschaften entstehen. Die wichtigsten Kriterien dafür sind Nachvollziehbarkeit und Vergleichbarkeit: Finanzströme und ihr Zweck müssen nachvollziehbar gestaltet werden und die Leistungen und Kosten miteinander vergleichbar gemacht werden.