Deutsche „Agenda 2010“-Politik führte zu Wachstums- und Beschäftigungsverlusten

10. Februar 2014

Mit Unterstützung der deutschen Bundesregierung wird die unter dem Titel „Agenda 2010“ berühmt gewordene deutsche Angebotspolitik – Reformen des Arbeitsmarktes, Sozialkürzungen, Druck auf die Löhne und eine restriktive Finanzpolitik – den heutigen Krisenländern im Euroraum als großer Erfolg empfohlen und teilweise sogar aufgezwungen. Für viele ist die Agenda 2010 nach wie vor ein Erfolgsmodell. Bei genauerer Betrachtung zeigt sich allerdings, dass die Strukturreformen des letzten Jahrzehnts vor allem die gesamtwirtschaftliche Nachfrage in Deutschland über einen langen Zeitraum gesenkt haben. Mit einer alternativen Lohn- und Finanzpolitik wären bessere Ergebnisse möglich gewesen, etwa ein Beschäftigungsgewinn von rund eineinhalb Millionen Personen.

Mit der Agenda 2010 wollte die Politik damals vor allem die Kosten für die Unternehmen senken – Löhne, Sozialabgaben und Steuern. Die Arbeitsmarktreformen hatten das explizite Ziel, den deutschen Niedriglohnsektor auszuweiten; durch die Reformen der Arbeitslosenversicherung, der Krankenversicherung und der Rente sollten zudem die Lohnnebenkosten gesenkt werden.

Angebotsseitig fixierte Wirtschaftspolitik wenig erfolgreich

Diese rein auf die Verringerung der Kosten fixierte Politik konzentrierte sich ausschließlich auf die Angebotsseite, übersah aber die Nachfrageseite, die durch die Reformen geschwächt wurde. Damals konnte Deutschlands Wirtschaft daher fast nur durch die Nachfrage aus dem Ausland wachsen. Auf diese Weise entstanden zwangsläufig Leistungsbilanzüberschüsse, die durch Schulden der importierenden Länder – nicht zuletzt vergeben durch deutsche Banken – finanziert wurden.

Das deutsche Wirtschaftswachstum war über einen Zeitraum von zehn Jahren eines der niedrigsten im Euroraum. Die Angebotspolitik war ein Misserfolg. Vergleichsweise besser wurde es erst mit der aktiven Nachfragepolitik in der Krise 2008/2009 und der stärkeren Lohnentwicklung in den vergangenen Jahren. Nur so konnte sich die große Lücke bei Wachstum, Löhnen und Beschäftigung zum restlichen Europa teilweise schließen.

Alternative Lohn- und Finanzpolitik in einer Währungsunion

Mit Hilfe seines makroökonometrischen Modells haben wir am IMK untersucht, wie eine alternative Lohn- und Finanzpolitik Wachstum und Beschäftigung hätte erhöhen können. Dazu hätte Deutschland eine Politik befolgen müssen, die beachtet, dass innerhalb einer Währungsunion Fehlentwicklungen in einzelnen Ländern nicht mehr durch nominale Auf- oder Abwertungen korrigiert werden können. In einer solchen Situation darf kein Land versuchen, sich mit Hilfe niedriger Löhne unzulässige Wettbewerbsvorteile zu Lasten der anderen Mitgliedsländer zu verschaffen.

Das gleiche gilt auch für die Steuerpolitik. Ein Steuerwettlauf nach unten, wie er u.a. in Irland, Zypern, Slowenien zu beobachten war, geht auf Kosten der anderen Mitgliedsländer. Er untergräbt die Fundamente des Sozialstaatsmodells in Europa, denn er zwingt zu einem Sozialabbau, weil die Einnahmen wegbrechen.

Hätten die gesamtwirtschaftlichen Löhne den Verteilungsspielraum aus Trendproduktivitätsfortschritt und Zielinflationsrate der Europäischen Zentralbank (EZB) ausgeschöpft, dann hätten sie in Deutschland um rund 3 % jährlich steigen müssen. Das Lohnniveau pro Kopf wäre dann seit Beginn der EWU bis 2011 um rund 19 % höher ausgefallen. Die dadurch ausgelösten Preissteigerungen hätten zwar einen Teil der Nominallohnsteigerungen real nicht wirksam werden lassen. Dennoch hätten die Reallöhne nun um jährlich fast eineinhalb Prozent zugelegt, erheblich mehr als der tatsächliche Anstieg von gerade einmal einem halben Prozentpunkt pro Jahr.

Ein besseres Binnenwachstum und die höheren Preise hätten zu deutlich höheren Staatseinnahmen geführt. Gleichzeitig wären von der Mittelverwendung auf der Ausgabenseite des Budgets noch zusätzliche positive gesamtwirtschaftliche Effekte ausgegangen, die den finanzpolitischen Handlungsspielraum erweitert hätten. Die Bemühungen zur Reduzierung öffentlicher Defizite hätten so auch mit höheren Staatsausgaben eingehalten werden können.

Der finanzpolitische Handlungsspielraum wäre aber auch noch durch den Verzicht auf die Steuer- und Beitragssenkungen der Jahre 2000 bis 2005 erhöht worden, was u.a. mehr öffentliche Investitionen ermöglicht hätte. Tatsächlich sind sie in Deutschland sogar deutlich zurückgegangen.

Mehr Beschäftigung und Stabilität bei gleicherer Verteilung

Wie die Modellsimulationen zeigen, hätten Lohnerhöhungen von 3 % weder der Beschäftigung noch dem Wirtschaftswachstum geschadet. Deutschland hätte vielmehr von der makroökonomisch orientierten Lohnpolitik profitiert. Die Exporte hätten zwar weniger stark zugenommen, aber die deutsche Volkswirtschaft wäre einem wesentlich ausgewogeneren Wachstumspfad gefolgt: Die stärkere Binnendynamik hätte die geringeren Exportsteigerungen mehr als ausgeglichen. Deutschlands Einkommensverteilung wäre nicht so ungleich geworden, wie sie es heute ist, und der Leistungsbilanzüberschuss wäre deutlich niedriger.

Verglichen mit der durchgeführten Angebotspolitik fällt das Wirtschaftswachstum bei diesem stetigen öffentlichen Ausgabenwachstum deutlich höher aus – um zusätzlich 6 Prozentunkte bis zum Ende des Simulationszeitraums – ohne dass sich das öffentliche Defizit erhöht. Der Beschäftigungsgewinn beträgt nach 13 Jahren rund eineinhalb Millionen Personen und der hohe Außenbeitrag halbiert sich.

Dieser Beitrag beruht auf der IMK-Studie “Nur das Angebot zählt? – Wie eine einseitige deutsche Wirtschaftspolitik Chancen vergeben hat und Europa schadet”, die als IMK-Report Nr. 87 Ende des Vorjahres veröffentlicht wurde.