Den Finanzausgleich neu konstruieren: Sozialstaat absichern, Investitionen stärken, Mitreden erleichtern

14. Oktober 2016

Ein smarter Finanzausgleich (FA) könnte mehr leisten als das bestehende System. Es hat finanzpolitische Schieflagen und gravierende Konstruktionsfehler. Mit dem in Diskussion stehenden neuen Finanzausgleichsgesetz 2017 strebt die Bundesregierung zwar einige Reformschritte an; sie könnte aber an der politischen Blockade durch einige Länder scheitern. In diesem Fall droht ein neuerliches Aufschieben von Reformen. Dies wäre für Gesellschaft und Wirtschaft schlecht. Durch neue Denkansätze und kooperationsbetonte Strategien könnte man aus der finanzpolitischen Misere herausfinden.

Ambitionierte Reformwünsche für das FAG 2017 … und wenig Hoffnung auf Erfolg

Mit mehreren Gutachten zu einer grundlegenden Reform des Finanzausgleichssystems im Auftrag des BMF liegen seit Jahren zwischen verschiedenen ExpertInnen akkordierte Vorschläge vor. Die Bundesregierung hat einige davon im Österreichischen Stabilitätsprogramm 2015 bis 2020 aufgegriffen. Es geht dabei nicht „nur“ um das Verteilen von jährlich etwa 95 Milliarden Euro an Steuermitteln auf Bund, Länder und Gemeinden, sondern auch um neue Prinzipien ihrer Aufbringung und Verteilung. Diese betreffen teils mehr Verantwortung der Länder und Gemeinden für das Aufbringen ihrer Mittel (also eine erhöhte Steuerautonomie), die aufgabenorientierte Verteilung eines Teils der Mittel aus dem Steuerverbund („aufgabenorientierte Mittelausstattung“), wofür sich auch die AK einsetzt, sowie mehr Transparenz bei den Förderungen durch Entflechten von Mischfinanzierungen und Abbau der zahlreichen Transfers zwischen Land und Gemeinden. Auch dafür spricht sich die AK aus.

Allerdings dürften jetzt – kurz vor der Frist für die parlamentarische Behandlung der Vorlage zu einem FAG 2017 – die bei FA-Verhandlungen nicht unüblichen Blockaden von Reformvorschlägen wieder einmal praktiziert werden:

Bereits vor einiger Zeit haben die LH Pühringer und Schützenhöfer beklagt, dass die Zeit für eine ordentliche Reform nicht ausreiche; im politischen Lenkungsausschusses vom 5.7.2016 verlangten die Länder nun recht klar, das Thema Abgabenautonomie wegen des kritischen Zeitfaktors nicht mehr weiter zu verfolgen.
Die Länder lehnten auch den in einer Arbeitsgruppe von BMF und BMFJ unterbreiteten Vorschlag ab, wonach Ertragsanteile von Bund und Ländern zu denen der Gemeinden umgeschichtet und aufgabenorientiert entsprechend dem Umfang der Kinderbetreuung verteilt werden sollten. Vielmehr sollen die Horte (schulische Nachmittagsbetreuung) für eine aufgabenorientierte Verteilung der Mittel in Betracht gezogen werden.
Der für die strukturschwachen Gebiete erwogene Bundesfonds wird zwar grundsätzlich als sinnvoll erachtet, jedoch soll – auch um Bürokratiekosten zu vermeiden – der bisherige Ansatz über die vom jeweiligen Land verteilten Bedarfszuweisungen beibehalten werden. Ein erneutes Aufschieben substanzieller Reformen im FAG 2017 auf später oder eine weitere Verlängerung des FAG 2008 würde wohl keine Überraschung bilden.

Welche Schlussfolgerungen wären zu ziehen?

Hier sollen lediglich 4 Punkte angeführt werden, über die bisher kaum diskutiert worden ist:

1. Substanzielle FA-Reformen brauchen als ersten Schritt mehr Bereitschaft für konstruktive föderale Beziehungen, um politische Strategien über die angestrebten Wirkungen für die Gesellschaft zu vereinbaren. Diese müssen zwischen den politischen Parteien und zwischen den 3 staatlichen Ebenen vorbereitet werden. Derzeit scheint dies nicht leistbar zu sein. Denn es werden nur die FinanzreferentInnen von Bund, Ländern und Gemeinden und ihre weisungsgebundenen BeamtInnen mit einer FA-Reform beauftragt – ohne Vorgabe politisch akkordierter Ziele. Dies ist unzweckmäßig, weil der Hauptauftrag für FinanzpolitikerInnen doch darin besteht, einen maximalen Anteil am gesamten Abgabenertrag zu holen. Was der eine gewinnt, verliert aber der andere; mit dieser Haltung kommt meist nur ein Kompromiss zustande, die bisherigen Anteile am Abgabenertrag zu wahren. Vielmehr sollten ähnlich wie für den Nationalen Reformplan im Rahmen des Europäischen Semesters ganzheitliche, bei den Aufgaben ansetzende nationale politische Strategien über prioritäre Wirkungen bzw. Leistungen und deren Finanzierung in mittelfristiger Sicht erarbeitet und parlamentarisch behandelt werden. Es geht um einen strategischen Plan, d.h. nicht alle Aufgaben- und Finanzierungsfragen sind zu behandeln, sondern die wichtigen und leistbaren. Im Klartext heißt dies, bei den zwischen Bund/Ländern/Gemeinden geteilten „Gemeinschaftsaufgaben“ anzusetzen, also Kinderbetreuung, Bildung, Standortqualität Schritt für Schritt auf das politisch gewünschte Niveau zu bringen.
2. Dazu wird das herrschende Verständnis von Finanzausgleich zu verändern sein. Denn die Praxis arbeitet heute mit einem zu engen und statischen begrifflichen Konzept: FA wird meist nur als Verteilung der Abgabenerträge verstanden (siehe zB Glossar des BMF). Es geht aber nicht allein um die Verteilung von Mitteln, sondern um künftige Aufgabenerfüllung, um inhaltliche Reformen, um Beheben von Rückständen, Konsolidieren) sowie um Anreize für Effizienz, Effektivität und Innovationen. Weiters gilt es, den FA zu flexibilisieren und zu differenzieren. Denn für das Steuern von Entwicklungen, müssen in ärmeren Regionen Programme und Maßnahmen anders angelegt sein als in reichen, in Gebieten mit Zuwanderung anders als bei Bevölkerungsverlusten. Flexibilität ist auch erforderlich, um wechselnden allokativen oder stabilitätspolitische Zielen gerecht zu werden. Dabei müssen auch die empirischen Evidenzen beachtet werden, wobei ein Einvernehmen über den status quo und ein möglichst gemeinsames Problemverständnis anzustreben wären.
3. Für die laufende Aufgabenerfüllung der Gebietskörperschaften braucht es keine solche FA-Strategie. Eine vereinfachte Basisfinanzierung – teils auf Grundlage eigener Steuereinnahmen (die nur innerhalb von Bandbreiten variabel wären), teils über Mittel des Steuerverbunds, die stärker als heute „aufgabenorientiert“ zu verteilen wären, sollte genügen. Ähnlich wie bei Globalbudgets würde dabei den Ländern und Gemeinden eine erhöhte Ergebnisverantwortung zukommen.
4. Ein reformierter FA sollte auch sozial- und demokratiepolitische Wirkungen entfalten. Beispielsweise herrscht eine profunde politische Spannung um die Mittelverteilung zwischen städtischem und ländlichem Raum. Richtet man jedoch das Augenmerk auf die Lebensqualität der Menschen, also auf die erforderlichen Wirkungen, erkennt man, dass Lebensqualität auch in rasch wachsenden Ballungsgebieten zu verbessern ist. In einem reformierten FA wären die knappen Mittel daher nicht nach einem finanzpolitischen Kompromiss, sondern wirkungsorientiert, d.h. stärker nach den Erfordernissen von Sanierungs- und/oder Ausbauprogrammen zu verteilen. Solche Programme erfordern jedoch Abstimmung zwischen Bund, Land und Gemeinden. Der Gemeindeautonomie und damit der Mitsprache der BürgerInnen würde ein höherer Stellenwert als heute zukommen. Dafür braucht es Transparenz über Nutzen bzw. Leistungen und Kosten für bevölkerungsnahe Einrichtungen und Dienste. Ebenso könnte mehr Klarheit über die Vorteile von Kooperation zwischen Gemeinden, zwischen politischen Bezirken gewonnen werden.

Insgesamt böte strategisches Ausrichten vertikaler und horizontaler Kooperation in einem neuen Finanzausgleich eine große demokratiepolitische „Innovation“. Nach H. van Staa (Landtagspräsident von Tirol) wäre „gegenseitiges Vertrauen zwischen den Gebietskörperschaften der wichtigste Teil der Kooperation“.