Budgetpolitik im Wirtschaftsabschwung: erhebliche Spielräume vorhanden
Im Hinblick auf die bald anstehende parlamentarische Budgetdebatte analysiert meine aktuelle Studie die Spielräume und Handlungsoptionen der Budgetpolitik in Österreich für die kommenden Jahre. Die bestehenden Budgetregeln erlauben dem österreichischen Gesamtstaat für das Jahr 2020 einen budgetpolitischen Stimulus von bis zu 3 Milliarden Euro (0,7 Prozent der Wirtschaftsleistung). Selbst bei vollständiger Ausschöpfung dieses Potenzials und zusätzlichen Investitionen für eine expansivere budgetpolitische Ausrichtung wäre die Stabilität der Staatsfinanzen nicht gefährdet.
Wirtschaftsabschwung und sehr niedrige Zinsen
Die konjunkturelle Abkühlung in Europa, die auch die österreichische Wirtschaft betrifft, beeinflusst über eine schwächere Beschäftigungsentwicklung auch den Arbeitsmarkt. Die Arbeitslosenquote war aufgrund der günstigeren Konjunkturlage in den vergangenen Jahren rückläufig, könnte aber aufgrund des wirtschaftlichen Abschwungs im Laufe des Jahres 2020 wieder zu steigen beginnen. Und das, obwohl die Zahl der beim AMS registrierten Arbeitslosen mit zuletzt rund 420.700 Menschen bereits hoch ist. Seit dem Zweiten Weltkrieg war die österreichische Wirtschaftspolitik zum Höhepunkt des Konjunkturzyklus noch nie so weit entfernt vom Ziel der Vollbeschäftigung wie diesmal.
Meine aktuelle Studie diskutiert die budgetpolitischen Spielräume und Handlungsoptionen in Österreich vor dem Hintergrund der bestehenden sehr niedrigen Zinsniveaus. Für Österreich ist im europäischen Vergleich eine besonders große Differenz zwischen der Höhe der langfristigen Staatsanleihezinsen und dem nominalen Wirtschaftswachstum festzustellen, wobei letzteres am Bruttoinlandsprodukt (BIP) gemessen wird: Die nominalen BIP-Wachstumsraten waren in den vergangenen vier Jahren durchschnittlich substanziell höher als die Zinsen, wie die folgende Abbildung zeigt.
Olivier Blanchard, einer der weltweit führenden Makroökonomen, zeigt in einer viel beachteten Arbeit, dass öffentliche Neuverschuldung günstig ist, wenn der Zinssatz unter der Wachstumsrate liegt. Der österreichische Staat könnte aktuell relativ problemlos Anleihen zur Finanzierung öffentlicher Aufgaben begeben, weil Wirtschaftswachstum und damit Steuereinnahmen schneller wachsen als die Zinskosten.
Rascher Rückgang der Staatsschuldenquote richtige Priorität?
Ein oftmals vorgebrachtes Argument gegen eine expansivere Ausrichtung der Budgetpolitik besteht darin, dass dies mit einer Gefährdung der Stabilität der Staatsfinanzen einhergehe. Doch die Nachhaltigkeit der Staatsfinanzen ist stark von dem vorherrschenden Zinswachstums-Regime beeinflusst. Aktuell besteht so viel Spielraum, dass bei einer wohldosierten expansiveren Ausrichtung die Staatsschuldenquote dennoch weiter von aktuell etwa 70 Prozent in Richtung der Zielmarke der EU-Budgetregeln von 60 Prozent der Wirtschaftsleistung absinken würde.
Angesichts der drohenden steigenden Arbeitslosigkeit und sehr niedriger Zinsen stellt sich die Frage, ob die Priorität auf einen möglichst raschen öffentlichen Schuldenabbau wirtschaftspolitisch verfehlt ist. Denn die Erfahrungen mit vergangenen Wirtschaftsabschwüngen verweisen darauf, dass es wirtschaftspolitisch zielführend sein kann, möglichst rasch Maßnahmen zu ergreifen, um einem Anstieg der Arbeitslosigkeit entgegenzuwirken. Zudem belastet ein konjunktureller Abschwung aufgrund von sinkenden Steuereinnahmen und höheren Sozialausgaben den Staatshaushalt. Dies spricht für die Umsetzung antizyklischer Budgetpolitik, welche die gesamtwirtschaftliche Entwicklung rechtzeitig unterstützt.
Hinzu kommt, dass die geldpolitischen Handlungsspielräume der Europäischen Zentralbank zur Unterstützung der wirtschaftlichen Entwicklung in Europa aktuell äußerst beschränkt sind. Die Budgetpolitik muss vor diesem Hintergrund eine zentrale Rolle in der wirtschaftspolitischen Konjunktursteuerung übernehmen. Die Bundesregierung sollte deshalb aktive Budgetpolitik einsetzen, um die gesamtwirtschaftliche Nachfrage und damit Wirtschaftswachstum und Beschäftigung zu unterstützen.
Budgetpolitische Optionen
Der bestehende budgetpolitische Spielraum ist in Österreich für die kommenden Jahre durchaus beträchtlich, aber dennoch aufgrund der bestehenden europäischen und nationalen Budgetregeln begrenzt. Für das Jahr 2020 beträgt er bis zu drei Milliarden Euro, wobei aktuell für das Jahr 2021 von einem mindestens ebenso hohen Spielraum auszugehen ist. Die Nutzung des Spielraumes ist eine Frage budgetpolitischer Prioritätensetzung.
Aktive Budgetpolitik sollte zeitgerecht umgesetzt, auf besonders betroffene Menschen zielgerichtet und temporärer Natur sein, um möglichst effektiv Beschäftigung und Wirtschaftswachstum zu fördern. Zusätzliche AMS-Mittel für Vermittlung und Qualifizierung, Kurzarbeitsbeihilfe, Sonderabschreibungsmöglichkeiten für private Investitionen und öffentliche Investitionen stellen expansive budgetpolitische Maßnahmen dar, die diesen Kriterien entsprechen würden. Permanente Steuersenkungen würden hingegen jedenfalls dem Kriterium widersprechen, dass die antizyklische Maßnahme mit der Überwindung des Wirtschaftsabschwungs wieder auslaufen sollte; sie sind damit relativ ungeeignet im Hinblick auf eine dezidiert konjunkturpolitische Gegensteuerung.
Eine Ausweitung der öffentlichen Investitionen ist ebenfalls nur eingeschränkt für Konjunkturpolitik geeignet, insoweit es angesichts von zeitlichen Wirkungsverzögerungen keine bereits geplanten und zeitgerecht umsetzbaren Projekte gibt. Eine planvolle Ausweitung der öffentlichen Investitionen müsste jedoch nicht primär konjunkturpolitisch motiviert werden. So hat die Europäische Kommission etwa im Rahmen des „Green Deal“ zuletzt erheblichen Investitionsbedarf festgehalten, damit die im Pariser Übereinkommen für Klimapolitik festgelegten Ziele zur Reduktion der CO2-Emissionen erreicht werden können.
Schlussfolgerungen
Meine Studie zeigt, dass aktuell budgetpolitische Spielräume bestehen, die bei entsprechender politischer Priorisierung durchaus eine aktive konjunkturstützende Budgetpolitik sowie eine Erhöhung der klimaschutzrelevanten öffentlichen Investitionen in Österreich zulassen. Ein umfassendes langfristiges Investitionsprogramm mag jedoch im Rahmen der bestehenden Budgetregeln nicht vollständig finanzierbar sein, wenn die zusätzlichen Investitionen nicht gegen ebenfalls erforderliche staatliche Ausgaben für Bildung, Gesundheit und Soziales ausgespielt werden sollen. Um die investiven Spielräume auszuweiten, könnten deshalb die relevanten Budgetregeln reformiert werden. Eine zielführende Option besteht in der Einführung einer (grün-)goldenen Regel für öffentliche Investitionen, die öffentliche Nettoanlageinvestitionen (für den Klimaschutz) aus den relevanten Defizitindikatoren ausnimmt.
