Eigentlich sollte das Jahr 2019 ganz im Zeichen der erneuerbaren Energien stehen. So soll das geplante „Erneuerbaren Ausbau Gesetz“ dafür sorgen, dass 2030 „der nationale Gesamtstromverbrauch zu 100 Prozent (national bilanziell) aus erneuerbaren Energiequellen gedeckt ist“. Doch plötzlich steht der Erhalt alter, ineffizienter Biomasseanlagen im Vordergrund. Um nicht mit der Opposition verhandeln zu müssen, werden dazu sogar verfassungs- und beihilferechtlich fragwürdige Konstruktionen gewählt. Doch wer zahlt das und geht es dabei wirklich um Klimaschutz?
Ohne Not und ohne Begutachtung – Millionen für die Biomasse
Am 30. Jänner dieses Jahres wurde im Nationalrat mit den Stimmen von ÖVP, FPÖ, NEOS sowie Martha Bißmann ein Initiativantrag angenommen. Dieser Antrag sieht vor, dass 47 Biomasseanlagen in den nächsten drei Jahren eine außerordentliche Sonderförderung in Höhe von insgesamt 150 Mio. Euro (sogenannte „Nachfolgetarife“) erhalten sollen. Dies, obwohl diese Anlagen bereits 13 Jahre lang Förderungen erhalten haben und wohl nicht mehr auf dem neuesten technischen Stand sind. Vorgaben hinsichtlich strenger Effizienzkriterien und betriebswirtschaftlicher Fortbestandskonzepte fehlen ebenso wie Informationen über Beschäftigungseffekte oder über die FördernehmerInnen. Diese Vorgehensweise der Bundesregierung verwundert aus zwei Gründen: Erstens wurde die Gesetzesänderung für diese Sonderförderung mittels Initiativantrag eingebracht, also unter Ausschluss eines Begutachtungsverfahrens und öffentlicher Diskussion. Damit gab es auch keine Möglichkeit, Expertisen einzubringen. Zweitens wird derzeit im zuständigen Bundesministerium intensiv an der Nachfolgeregelung für das derzeitige Ökostromfördersystem gearbeitet, dem sogenannten „Erneuerbaren Ausbau Gesetz“. Dieses soll alle erneuerbaren Energieträger umfassen – also auch die Biomasse – und mit Anfang nächsten Jahres in Kraft treten. Wenn jetzt unmittelbar davor ein so großer Betrag – ohne Auflagen – auch an unwirtschaftliche Biomasseanlagen vergeben wird, ist das kontraproduktiv. Es ist aber auch unfair gegenüber anderen erneuerbaren Anlagen – wie z. B. Windkraft- oder Wasserkraftwerken, die mit deutlich weniger Fördergeldern mehr erneuerbaren Strom erzeugen.
Positiv zu beurteilen ist hingegen die im Initiativantrag angeführte Begleitmaßnahme zur vollständigen Ökostrombefreiung für GIS-befreite Haushalte. Diese zahlen auf Antrag derzeit nur 20 Euro pro Jahr für die Ökostromförderung, die nun zukünftig wegfallen sollen. Die Kosten für die Befreiung der derzeit rund 129.000 Haushalte belaufen sich – insbesondere in Relation zur Sonderförderung der Biomasseanlagen – auf den vergleichsweise kleinen Betrag von rund 2,6 Mio. Euro pro Jahr.
Warum plötzlich diese Eile?
Schon seit Jahren ist bekannt, dass die Förderung für diese Anlagen nach 13 Jahren (also jetzt, im Zeitraum 2017–2019) ausläuft. Bereits bei der letzten Ökostromnovelle Ende 2017 hätte daher eine Lösung für Biomasseanlagen gefunden werden können. Damals wurden Nachfolgetarife und höhere Fördermittel für Biogasanlagen beschlossen und strenge Kriterien für die Förderwerber festgelegt. Und auch danach wäre genug Zeit gewesen, diese Novelle für die Biomasse ordentlich vorzubereiten.
Keine Zustimmung im Bundesrat
Da Änderungen des Ökostromgesetzes auch Länderkompetenzen betreffen, war die Zustimmung des Bundesrates erforderlich. Und da gab es ein historisches Ereignis: Die erforderliche Zweidrittelmehrheit wurde nicht erreicht. Erstmals in der Geschichte des Bundesrates lehnte dieser – konkret die SPÖ-Abgeordneten – einen Gesetzesentwurf ab. Ein wesentlicher Grund, warum die Abgeordneten ihre Zustimmung verweigerten: mangelnde Transparenz über die Verwendung der 150 Mio. Euro an Fördergeldern. Kein Wunder, ist doch nicht einmal klar, welche Anlagen wie viel Förderung bekommen sollen.
Wie kann eine dauerhafte Lösung aussehen?
Offenbar ist es den Anlagenbetreibern nicht gelungen, ihre Biomasseanlagen so zu betreiben, dass diese wirtschaftlich überleben können. Es muss daher eine Lösung gefunden werden, die gewährleistet, dass die Anlagen mittelfristig ausreichend rentabel sind, um auf Dauer auch ohne Förderungen auszukommen. Dies ist im Moment nicht der Fall: Viele Anlagen müssen trotz jahrelanger Förderungen und Sonderförderungen letztlich doch zusperren, oder sie sind weiterhin auf Subventionen angewiesen. Förderungen dürfen daher nicht wie bisher im Gießkannensystem verteilt werden. Vielmehr muss deutlich zwischen zukunftsfähigen und veralteten Anlagen unterschieden werden. Es muss Klarheit über die wirtschaftliche Situation der FördernehmerInnen herrschen. Eine jahrzehntelange Dauersubvention für Biomasseanlagen auf Kosten der StromkundInnen darf es nicht geben.
Klientelpolitik konterkariert Klimapolitik
Die Dekarbonisierung unseres Wirtschaftssystems – allen voran jene der Energieerzeugung – ist eine enorme Herausforderung und mit entsprechend hohen Kosten verbunden. Die Finanzierung der Ökostromförderung erfolgt nicht über Steuern, sondern sie ist direkt über die jährliche Stromrechnung zu bezahlen.
Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund der Herausforderungen, vor denen wir stehen. Mit dem geplanten „Erneuerbaren Ausbau Gesetz“ ist eine Vervielfachung (je nach Szenario eine Verdoppelung bis Vervierfachung) der Ökostromproduktion bis 2030 vorgesehen. Um die ambitionierten Ziele zu erreichen, wird es also noch deutlich mehr Fördergelder brauchen. Gelder, die wohl auch in Zukunft in erster Linie von den privaten Haushalten aufzubringen sein werden. Denn die privaten Haushalte finanzieren heute bereits mehr als die Hälfte der Ökostromförderung, obwohl sie nur knapp ein Viertel des Stroms verbrauchen. Der Anteil der Industrie, die fast gleich viel Strom verbraucht, beträgt hingegen nur rund 7 Prozent. Die Belastung der KonsumentInnen darf nicht aus dem Ruder laufen, und Klimaschutz darf nicht als Vorwand dienen, um tatsächlich Wirtschafts- oder Landwirtschaftsförderung zu betreiben. Wir werden die Energiewende nicht schaffen, wenn Klientelpolitik statt Klimapolitik gemacht wird.
Ressourcen nachhaltig einsetzen
Grundsätzlich müssen Biomasseanlagen bereits heute eine Mindesteffizienz (Brennstoffnutzungsgrad) von 60 Prozent nachweisen, um Förderungen zu erhalten. Ob dieses Kriterium tatsächlich in jedem Fall eingehalten wird, ist allerdings fraglich. Es gibt keine öffentliche Information über entsprechende Prüfungen. Gleichzeitig ist anzunehmen, dass viele Anlagen dieses Kriterium nicht erfüllen, weil sie ausschließlich Strom erzeugen, obwohl sie die im Produktionsprozess entstehende Wärme auch verwerten könnten. Diese Wärme wird außerdem dringend gebraucht, um die erneuerbaren Ziele im Bereich Wärmeversorgung erreichen zu können. Die vermehrte Nachfrage nach fester Biomasse, also Holz, hat zudem Auswirkungen auf den Holzpreis und kann zu einem wettbewerblichen Nachteil für andere Holznachfrager, wie z. B. die Papierindustrie, führen. Daher ist es notwendig, dass zwar nachwachsende, aber begrenzte Rohstoffe im Sinne einer Kaskadennutzung ressourcenschonend und ökologisch genutzt werden. Für die Stromerzeugung sollten also in erster Linie Holz-Reststoffe verwendet werden.
Zudem gilt es zu bedenken, dass Strom aus Windkraft- oder Photovoltaikanlagen günstiger ist, ohne Rohstoffeinsatz auskommt und zudem keinen Feinstaub erzeugt. Strom aus Biomasseanlagen wiederum ist zwar deutlich teurer, hat aber den Vorteil, dass die Produktion nicht von der Sonneneinstrahlung oder Windverhältnissen abhängig ist. Man muss diese unterschiedlichen Technologien daher in einem gemeinsamen Konzept denken. Biomasseanlagen sollten vor allem Reststoffe verwerten und in erster Linie für die Wärmeversorgung eingesetzt werden. Die Stromproduktion aus Biomasse sollte vor allem als Ausgleich dienen, wenn andere Energieerzeuger nicht liefern können.
Panikmache I: Klimaschutz
Der Anteil erneuerbarer Energie am Stromverbrauch war in Österreich immer schon relativ hoch. Grund dafür sind – meist große – Wasserkraftwerke, die mehr als 60 Prozent des Stromes erzeugen. Der Anteil des geförderten Ökostroms (Windkraft, Photovoltaik, Biogas, Biomasse sowie kleine und mittlere Wasserkraftwerke) beträgt – bezogen auf die Abgabe von Strom an die EndverbraucherInnen – knapp 18 Prozent (2017). Die deutlichste Steigerung gab es dabei in den letzten Jahren bei der Windkraft, die mittlerweile einen Anteil von 10 Prozent hat. Die feste Biomasse – 134 Biomasseanlagen im Jahr 2017 – hält einen konstanten Anteil von 3,5 Prozent (Ökostrombericht, S. 20). Der überwiegende Teil der Biomasseanlagen erhält derzeit Förderungen, weil ihre reguläre Förderdauer (zwischen 13 und 15 Jahren) noch nicht abgelaufen ist. Die Förderung besteht in höheren fixen Abnahmepreisen (dieser Einspeisetarif beträgt im Durchschnitt 13,16 Cent/kWh). Der Marktpreis für Ökostrom betrug 2018 im Vergleich dazu 4,5 Cent/kWh. Für 47 Anlagen ist diese reguläre Förderdauer nun bereits ausgelaufen, oder sie endet im Laufe dieses Jahres. Wenn Ende des Jahres die derzeitigen Förderprogramme auslaufen, werden die effizienten Anlagen auch ohne zusätzliche Förderungen weiterhin Strom und Wärme erzeugen können. Von einer drohenden Versorgungskrise, wie sie von VertreterInnen der Regierungsparteien heraufbeschworen wird, kann also keine Rede sein.
Panikmache II: Arbeitsplätze
In eine ähnliche Kerbe schlagen auch die kolportierten Meldungen, die von einer Gefährdung von Tausenden Arbeitsplätzen sprechen. Die Frage nach der Beschäftigung und der Erhalt von Arbeitsplätzen ist wesentlich. Aber es gibt weder valide Zahlen über die wirtschaftliche Situation der 47 Biomasseanlagen noch Angaben über die Anzahl der von möglichen Konkursen betroffenen Arbeitsplätze. Zitiert wird von Regierungsseite in diesem Zusammenhang eine Studie der Energieagentur aus dem Jahr 2017, die entlang der Wertschöpfungskette eine Beschäftigung im Ausmaß von 6.400 Vollzeitäquivalenten errechnet. Diese Zahl bezieht sich allerdings nicht auf die 47 betroffenen Biomassekraftwerke, sondern auf die gesamte Wertschöpfungskette und auf alle 130 Biomasseanlagen. Die Behauptung, wonach die 6.400 Arbeitsplätze ohne Sonderförderung in Gefahr wären, kann daher nicht den Tatsachen entsprechen. Da die Wertschöpfungskette auch Betriebe aus anderen Branchen (z. B. Forstwirtschaft oder Holztransport) umfasst, ist davon auszugehen, dass ein erheblicher Teil der Wertschöpfungskette gar nicht von den Biomasseanlagen abhängig ist. Denn die Beschäftigung in der Forstwirtschaft oder im Holztransport hängt nicht ausschließlich von den Biomasseanlagen ab, da Holz vielseitig eingesetzt wird. Exakte Daten über die Beschäftigung in den Anlagen selbst hat die Branche bis dato nicht vorgelegt. Die zitierte Studie lässt aber darauf schließen, dass das Beschäftigungsausmaß in den 47 Anlagen jedenfalls weniger als 200 Vollzeitäquivalente umfasst.
Biomasseförderung ohne Bundesrat
Die Bundesregierung hat nun Ende Februar einen Entwurf vorgelegt, um die Sonderförderungen für 47 Biomasseanlagen mittels Grundsatzgesetzgebung durchzusetzen. Dieses Gesetz soll mit einfacher Mehrheit beschlossen werden. Den Ländern obliegen dann die Ausführungsgesetze, und damit auch die Festsetzung der Höhe der Nachfolgetarife. Die nun gewählte Konstruktion eines Grundsatzgesetzes und neun Ausführungsgesetzen der Bundesländer bedeutet, dass die Länder jeweils für ihre Biomasseanlagen Mittel einheben müssen und die Förderhöhe zu bestimmen haben. Haushalte in Bundesländern mit verhältnismäßig vielen Biomasseanlagen werden damit mit spürbar höheren Ökostromförderkosten belastet, als dies bei einer bundeseinheitlichen Regelung der Biomasseförderung der Fall wäre. Das trifft vor allem Haushalte in Kärnten, der Steiermark und in Niederösterreich.
Verfassungswidrig und beihilferechtlich relevant
Abgesehen davon steht das Gesetz aber auch rechtlich auf mehr als wackeligen Beinen. So kommt Prof. Kahl von der Universität Innsbruck in einem Gutachten für die Arbeiterkammer zu dem Ergebnis, dass das gegenständliche Grundsatzgesetz verfassungswidrig ist. Grund dafür ist, dass im Ökostromgesetz (§ 1 ÖSG 2012) per Verfassungsnorm die Kompetenz von den Ländern auf den Bund übertragen wurde. Diese Sperrwirkung (§ 1 ÖSG 2012) ist absolut. Daher kann der Gesetzgeber diese Kompetenz auch nicht durch eine einfachgesetzliche Regelung wieder auf die Länder übertragen.
Neben der Verfassungswidrigkeit lässt das gegenständliche Grundsatzgesetz überdies EU-beihilferechtliche Probleme außer Acht. Die Bundesländer, die gemäß Grundsatzgesetz für die Ausführungsgesetzgebung und Vollziehung zuständig sind, müssen nämlich ihre Förderregeln für Biomasse von der EU-Kommission genehmigen lassen. Ansonsten droht den Biomasseanlagenbetreibern die Rückzahlung der erhaltenen Förderungen, die StromverbraucherInnen gezahlt haben und die an diese dann rückabgewickelt werden müssen. Diese rechtliche Unsicherheit ist den Biomasseanlagenbetreibern nicht zumutbar. Muss doch davon ausgegangen werden, dass solche Rückzahlungen viele Anlagenbetreiber in massive wirtschaftliche Schwierigkeiten – bis hin zur Insolvenz – bringen würden.
Gesamthafte Lösung notwendig
Aufgrund der aufgezeigten massiven rechtlichen Bedenken, dem Fehlen von Kriterien hinsichtlich Effizienz und Wirtschaftlichkeit für die Vergabe der Fördergelder sowie aus energie- und verteilungspolitischen Erwägungen ist das vorliegende Biomasseförderungs-Grundsatzgesetz abzulehnen.
Der wesentlich sicherere und schnellere Weg wäre eine Änderung des Ökostromgesetzes mit Begutachtungsverfahren unter Einbeziehung aller Beteiligten in National- und Bundesrat. Der energiewirtschaftlich sinnvollste Weg wäre eine gesamthafte Lösung für die Biomasseverwertung im Rahmen des „Erneuerbaren Ausbau Gesetzes“.
Dieser Beitrag erscheint auch in Wirtschaftspolitik-Standpunkte 2/2019.