Die seit kurzem in Griechenland regierende Syriza-Partei strebt das Ende der seit 2010 andauernden Austeritätsmaßnahmen an. Dieser Versuch eines Kurswechsels ist bei den Finanzministern des Euroraums und Wolfgang Schäuble im Besonderen auf starken Widerstand gestoßen. Noch ist unklar, wer sich in diesem Machtkampf durchsetzen wird. Klar wird allerdings aus der folgenden Analyse, dass die überzogene Sparpolitik in Griechenland drastische Auswirkungen hatte und ein behutsamerer – und damit auch erfolgreicherer – Konsolidierungskurs für alle Beteiligten besser gewesen wäre.
Dieser Beitrag fasst die Ergebnisse aus einer Studie zusammen, in der wir die Effekte der Konsolidierung in Griechenland von 2010 bis 2014 auf die Entwicklung des BIP, des öffentlichen Defizits und der Schuldenstandsquote untersuchen. Dazu wird in einem ersten Schritt der Umfang der in diesem Zeitraum durchgeführten Konsolidierungsmaßnahmen, getrennt nach einzelnen Komponenten des Staatshaushaltes, ermittelt.
Anders als in der Debatte in den deutschsprachigen Medien manchmal suggeriert, hat Griechenland seit 2010 Konsolidierungsanstrengungen biblischen Ausmaßes unternommen. Insbesondere in den Jahren 2010 und 2011 wurden die Ausgaben stark gekürzt und die Steuern deutlich erhöht. Auf der Ausgabenseite (darunter insbesondere beim öffentlichen Konsum) kam es in Summe zu Kürzungen, die mehr als 12 % des griechischen Bruttoinlandsprodukts ausmachen. Einnahmeseitig ergeben sich ungefähr ähnliche Zahlen.
Mit ins Bild zu nehmen ist dabei, dass sich die griechische Wirtschaft zu Beginn der Konsolidierung in einem wirtschaftlichen Abschwung befand. Im Jahr 2009 lag das BIP bereits fast 5 % unter seinem Wert von 2007.
Die Auswirkungen der Maßnahmen auf die Gesamtwirtschaft werden durch den sogenannten Multiplikatoreffekt bestimmt: Bei einem Multiplikator von 1 bewirkt ein Rückgang staatlicher Ausgaben um 1 Mrd. Euro eine Senkung des Bruttoinlandsprodukts um denselben Betrag. Prinzipiell gibt es Unterschiede in den Multiplikatoren verschiedener staatlicher Maßnahmen. In einer neuen Meta-Regressions-Analyse, die sich auf 98 empirische Studien stützt, haben wir untersucht, inwiefern sich die Multiplikatorwirkungen verschiedener fiskalischer Impulse im Auf- und Abschwung und in Zeiten „normaler“ Wirtschaftsauslastung unterscheiden. Dabei zeigt sich, dass insbesondere ausgabeseitige Maßnahmen im Abschwung besonders hohe Multiplikatoren aufweisen, während steuerliche Maßnahmen generell geringere Multiplikatoren haben und diese sich auch nicht mit der wirtschaftlichen Auslastung verändern. Dabei ergeben sich die folgenden durchschnittlichen Werte:
Sind diese Multiplikatorwerte für die spezifische Situation Griechenlands anwendbar? Monokroussos und Thomakos finden vergleichbare Werte auf Basis griechischer Zeitreihendaten. Auch verweisen jüngere Studien darauf, dass staatliche Ausgabekürzungen gerade in fiskalischen Notlagen höhere Multiplikatoren aufweisen, möglicherweise weil die Finanzmärkte auch den negativen Wachstumseffekt der Konsolidierung berücksichtigen und die erhoffte Zinssenkung deshalb zumindest kurzfristig ausbleibt. Es ist daher plausibel, von hohen Multiplikatoren auszugehen.
Wirtschaftliche Auswirkungen
Kombiniert man nun die einzelnen Konsolidierungsmaßnahmen mit ihren jeweiligen Multiplikatoren aus dem Abschwungszenario, lässt sich die Wirkung der Austeritätspolitik im Zeitraum 2010 bis 2014 auf das Bruttoinlandsprodukt abschätzen.
Der Schrumpfungseffekt des BIP steigt bereits 2010 über 10 % und kumuliert sich bis 2013 auf 28 % des BIP von 2009, wobei 2014 mit der Lockerung der Sparmaßnahmen eine leichte Entspannung einsetzt. Dennoch bewirken die Austeritätsmaßnahmen in Summe eine Schrumpfung des BIP um 1/4 der griechischen Wirtschaftsleistung von 2009.
Insbesondere die Kürzungen auf der Ausgabenseite mit ihren starken Multiplikatoreffekten in der Krise waren laut unseren Berechnungen die Ursache für den Einbruch des BIP ab 2010. Zwar hatten die einnahmeseitigen Sparmaßnahmen einen ähnlichen Umfang, ihre kontraktive Wirkung auf das BIP war jedoch in Folge des geringeren Multiplikators wesentlich milder. Auf Basis dieser Zahlen lässt sich ein alternativer Pfad des BIP ohne Austerität berechnen.
Demgemäß hätte die griechische Wirtschaft ohne die Austeritätsmaßnahmen ‑ anstatt des enormen tatsächlich beobachteten Einbruchs ‑ eine stagnative Entwicklung nach 2009 erlebt. Diese hätte ungefähr der Entwicklung des BIP des Euroraum entsprochen, in dem in Summe ebenfalls beachtliche, wenn auch weitaus kleinere Konsolidierungsprogramme implementiert wurden. Unter Zuhilfenahme einiger plausibler Annahmen (die in unserer Analyse näher erläutert sind), lassen sich die Auswirkungen der Konsolidierung auf das Primärdefizit und die Schuldenstandsquote bewerten. Im Szenario ohne Austerität wäre der Primärsaldo zwar in etwa auf dem Niveau von 2009 verharrt statt tatsächlich sogar einen Überschuss zu erreichen. Die Schuldenstandsquote wäre bis 2014 dennoch 10 Prozentpunkte geringer gewesen als im tatsächlichen Verlauf, weil der Einbruch des BIP nach 2009 vermieden worden wäre. Wie anfangs gezeigt wurde, sind die negativen Wirkungen von Kürzungen bei Transfers und öffentlichem Konsum wesentlich geringer, wenn die Wirtschaft sich nicht in einer Unterauslastungssituation befindet. Wir betrachten daher auch den Fall, in dem Griechenland seine Konsolidierung im vollen Umfang, aber zeitlich gestreckt in einer Phase nach der Erholung durchgeführt hätte. In diesem Fall hätte der kumulierte BIP-Verlust nur 9,1 % betragen, d.h. etwa 2/3 der kumulierten BIP-Verluste hätten vermieden werden können. Der Primärsaldo hätte sich, bei gleichem Konsolidierungsvolumen, um etwa 20 Prozentpunkte (gemessen am BIP von 2009) verbessert, also beinahe doppelt so stark wie in der tatsächlichen Entwicklung. Da einnahmeseitige Multiplikatoren selbst in Abschwüngen vergleichsweise gering ausfallen, wurden auch die Effekte einer rein einnahmebasierten Konsolidierung untersucht. Im Szenario einer rein einnahmenseitigen Konsolidierung wäre der Pfad des BIP zwar leicht unterhalb des Szenarios ohne Konsolidierung gelegen, aber weit oberhalb der tatsächlichen Entwicklung. Obendrein wäre das Primärdefizit beinahe ebenso deutlich gesunken, wie im tatsächlichen Verlauf. Die Schuldenstandsquote wäre jedoch im Jahr 2014 beinahe 40 Prozentpunkte niedriger gewesen. Dies verdeutlicht, dass die umfangreichen ausgabeseitigen Sparmaßnahmen aufgrund ihrer hohen Multiplikatoren fast nichts zur Konsolidierung beitragen konnten. Zweifellos wäre eine gestreckte, oder auf die Einnahmeseite konzentrierte Konsolidierung im Jahr 2010 auf institutionelle und politische Widerstände gestoßen, auch deshalb weil das Vertrauen in die griechische Politik und das Funktionieren der Finanzbehörden erschüttert war. Allerdings müssen diese Widerstände gegen die in diesem Beitrag geschätzten hohen Kosten der Konsolidierung abgewogen werden, die am Ende die Zahlungsfähigkeit Griechenlands verschlechtert haben. Die diesen Effekten zugrundeliegenden hohen Multiplikatorwirkungen waren bereits früh bekannt (siehe etwa Paul Krugman’s Beitrag von 2010). Es wäre deshalb auch im ureigenen Interesse der Gläubiger gewesen, einen behutsamen und damit erfolgreicheren Konsolidierungskurs einzuschlagen. Dies gilt unabhängig davon, ob der griechische Staatshaushalt zum Beginn der Konsolidierungsmaßnahmen ein strukturelles Defizit aufwies oder nicht. Dieser Beitrag ist in ähnlicher Form als Teil des aktuellen IMK Konjunkturreports erschienen, der unsere als IMK Policy Brief erschienene ausführlichere Analyse zusammenfasst.
Auswirkungen auf Defizit und Schuldenstand
Alternative Konsolidierungsszenarien für Griechenland