Die EU braucht ein Wiederaufbauprogramm für die Zeit nach der Pandemie, das mit dem von der EU-Kommission angestrebten „Green Deal“ verbunden sein muss. Umfang und Zielrichtung sind umrissen, aber über die Finanzierung gibt es noch längst keinen Konsens. Zwei Alternativen werden hier diskutiert.
Der wirtschaftliche Einbruch in diesem Jahr wird inzwischen auf –7,5 Prozent des BIP für die Eurozone geschätzt, auf –7 bis –9 Prozent für die vier großen Länder (Deutschland, Frankreich, Italien und Spanien), die fast drei Viertel der Wirtschaftsleistung der Eurozone ausmachen. Die drei hoch verschuldeten Länder darunter haben einen BIP-Anteil von 45 Prozent der Eurozone.
Eigentlich ist die Corona-Krise eine weltweite Angebotskrise. Infolge des Lockdowns wird weniger produziert und verdient, Konsum und Investitionen brechen ein, eine Konkurswelle rollt, auch wenn sie durch Liquiditätshilfen gedämpft wird. Einkommensverluste und die Belastungen durch Schuldenzuwächse bei Haushalten und Unternehmen bremsen weltweit die Nachfrage, selbst wenn irgendwann wieder ohne Einschränkungen produziert werden kann. Das führt zu einer Nachfragekrise, die wiederum die Angebotskrise verschärft. Ökologischer und technologischer Strukturwandel bedarf zudem zusätzlicher staatlicher Ausgaben. Ein strukturpolitisch gezieltes mehrjähriges Nachfrageprogramm wie seinerzeit der Marshall-Plan nach dem Zweiten Weltkrieg ist nötig; darüber besteht breiter Konsens.
All dies sollte nicht durch Steuereinnahmen oder Ausgabenkürzungen an anderer Stelle finanziert werden. Substanzielle Kürzungen oder Steuererhöhungen würden den Aufschwung killen. Zinssenkungen und Abwertung sind keine Optionen.
Tiefe Krise, aber günstige Finanzierungsbedingungen
Für die EU werden die Kosten für ein Wiederaufbauprogramm grob auf 1.500 Mrd. Euro geschätzt, das sind etwa 11 Prozent des EU-BIP. Der Bedarf an Wiederaufbauhilfen ist ungleich verteilt, denn die am schlimmsten betroffenen Länder haben die größten Probleme, insbesondere jene sieben Länder des Euroraums, die eine Schuldenquote von etwa 100 Prozent und mehr haben. Die Staatsschuldenquoten werden mittelfristig möglicherweise ähnlich stark steigen wie im Zuge der letzten Finanz- und Wirtschaftskrise (Eurozone: +29 Prozentpunkte, 2013 gegenüber 2007).
Glücklicherweise treffen die gewaltigen Finanzierungslasten auf extrem günstige Finanzierungsbedingungen. Die langfristigen nominalen Zinsen lagen Ende April in der Eurozone zwischen –0,5 Prozent (Deutschland) und +2,2 Prozent (Griechenland), im gewichteten Durchschnitt der 19 Euroländer etwa bei 0,2 Prozent. Dass die Spreads in den hoch verschuldeten Ländern nicht steigen, verhindert die EZB derzeit mit ihrer erneut gelockerten Geldpolitik.
Zudem hat die EU-Kommission von der Notfall-Option des Stabilitäts- und Wachstumspakts Gebrauch gemacht, sodass die Fiskalgrenzen von 3 Prozent für Defizite und 60 Prozent für den Schuldenstand temporär nicht mehr gelten. Unklar ist, wie lange die Ausnahmeklausel gilt und ob bzw. wie die Fiskalregeln geändert werden. Blieben sie unverändert in Kraft, wäre neuerlich mit einem Austeritäts-Marathon zu rechnen, dem Gegenteil eines Marshall-Plans. Auch ein „Green Deal“ wird ohne zusätzliche Staatsschulden kaum zu machen sein, es müsste also ein „Green New Deal“ sein.
Drei Finanzierungssäulen, aber kein Konsens über ein Aufbauprogramm
Nach längerem Tauziehen haben sich die Wirtschafts- und Finanzminister in der Eurogruppe auf einen Drei-Säulen-Plan zur Finanzierung der unmittelbaren Kosten der Epidemie geeinigt. Der wird jedoch den Interessen vor allem von Italien und Spanien nicht gerecht und klammert einen Plan für den Wiederaufbau aus. Die drei Säulen haben einen Finanzrahmen von 540 Mrd. Euro (4,5 Prozent des Euro-BIP), bestehend aus der Nutzung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) für die unmittelbaren Gesundheitskosten (240 Mrd. Euro), einem Garantiefonds für Kredite der Europäischen Investitionsbank (EIB) mit 200 Mrd. Euro und einem Programm SURE für Kurzarbeit mit maximal 100 Mrd. Euro.
Der ESM bietet für die Gesundheitskosten nur kurzfristige Kredite zu niedrigen Zinsen von etwa 1 Prozent für ein Jahr, prolongierbar um ein weiteres Jahr. Danach müsste die Tilgung durch nationale Anleihen am Kapitalmarkt erfolgen. Die EZB könnte das OMT-Programm bei Nutzung des ESM aktivieren.
Das SURE-Programm der Kommission beruht auf der Emission von Anleihen der EU, die auch durch einen Garantiefonds der Mitgliedsländer abgesichert werden sollen. Die Erträge der Emission sollen als rückzahlbare Kredite an die Mitgliedsländer zweckgebunden ausgeliehen werden. Eigentlich gilt für den EU-Haushalt nach Artikel 310 des Lissabon-Vertrags (AEUV) ein Kreditverbot. Allerdings kann wahrscheinlich der fast nie benutzte Artikel 122 Abs. 2 genutzt werden, was mit SURE auch getan werden soll. Demnach kann einem Mitgliedsstaat finanzieller Beistand durch die EU gewährt werden, wenn er unverschuldet durch widrige Ereignisse gravierend betroffen ist. Von Krediten ist dort zwar nicht die Rede, aber die Klausel wurde schon zu Beginn der 1970er-Jahre in der damaligen Ölkrise für Kreditaufnahmen benutzt, ferner in der Finanzkrise für den EFSM, mit dem „Rettungskredite“ an Griechenland, Irland und Portugal vor Etablierung des ESM vergeben wurden. Alle Mitgliedsstaaten müssen für ein Viertel der Kreditsumme freiwillig Garantien geben. Die Kommission will SURE per Verordnung mit Mehrheitsbeschluss im Rat aktivieren.
Für die Finanzierung der Kosten des Wiederaufbaus, also des größten Brockens der Kosten der Krise und ihrer Folgen, gibt es eigentlich nur zwei Optionen. Ihnen beiden stehen allerdings rechtliche Bedenken im Weg. Die EU hat es nach der Finanzkrise sträflich verabsäumt, eine „Fiskalkapazität“ für symmetrische Schocks in der Eurozone zu institutionalisieren. Sie bedarf eigentlich vertraglicher Änderungen und vermutlich auch Änderungen im nationalen Verfassungsrecht, insbesondere in Deutschland.
Erste Option: drei Säulen plus ausschließlich nationale Finanzierung
Anstelle von Corona-Bonds, Euro-Bonds oder des EU-Budgets für 2021–2027 bleibt es bei rein nationaler Finanzierung. Die zusätzlichen Schulden werden auf die Bruttoverschuldung nach dem Stabilitäts- und Wachstums-Pakt angerechnet. Die Zinsen zwischen den Ländern sind zwar unterschiedlich und belasten insbesondere jene Länder mit hohem Kranken- und zugleich Schuldenstand, insbesondere Italien und Spanien; aber wenn die EZB monetären Flankenschutz auf längere Sicht gibt, wären sie vielleicht zu tragen.
Nehmen wir Italien und Deutschland als die beiden Extreme im Vergleich, die anderen Länder liegen dazwischen (Ausnahme: Griechenland). Die Zinszahlungen auf Staatsschulden betrugen 2019 in Italien 3,5 Prozent und in Deutschland 0,85 Prozent des BIP. Stiegen die Schuldenquoten beider Länder um 30 Prozentpunkte infolge der direkten Kosten der Corona-Krise und des Aufbauprogramms, stiege die Zinslastquote bei den aktuellen Zinssätzen in Italien auf 4,0 Prozent, während sie in Deutschland sogar weiter auf 0,7 Prozent des BIP zurückginge. Die Disparität bei der Zinslast zwischen beiden Ländern stiege also weiter an. Aber diese Rechnung ist statisch und berücksichtigt nicht das BIP-Wachstum beim Wiederaufbau, das vermutlich in Deutschland höher liegt. Unbeachtet bliebe auch, wie die Finanzmärkte auf Italiens Schuldenlast von deutlich über 150 Prozent des BIP reagieren würden und ob die EZB dem Druck der Finanzmärkte längerfristig standhalten kann und will.
Hinzu kommt, dass das deutsche Bundesverfassungsgericht am 5. Mai die Verfassungswidrigkeit des PSPP-Anleihenkaufprogramms der EZB von 2015-2018 verkündet hat. Die EZB hätte versäumt, die Verhältnismäßigkeit des weitreichenden Programms mit vielen Nebenwirkungen zu prüfen. Das PSPP ist im vergangenen Jahr reaktiviert worden. Das Urteil ist eine Einladung an potenzielle Kläger vor dem Verfassungsgericht, gegen das neue PEPP-Programm der EZB zu klagen. Ohne dieses Programm könnte die nationale Bekämpfung der Corona-Krise für stark verschuldete Mitgliedsstaaten hochriskant werden.
Es dürfte klar sein, dass für die hoch verschuldeten Länder mit zugleich höheren Corona-Kosten schlechtere und riskante Lösungen zustande kämen; höchstwahrscheinlich müssen Ausgaben für Wiederaufbau und erst recht für ökologische Transformation begrenzt werden. Schon jetzt ist klar, dass die stärker verschuldeten Länder viel weniger zur Krisenbekämpfung ausgeben als die mit geringeren Schulden, insbesondere Deutschland. Politisch wäre klar, dass die Spannungen zwischen Nord und Süd in der EU und die Frustration über die EU zunehmen werden, ebenso die langfristigen strukturellen Divergenzen. Das kann die Eurozone an den Rand des Zusammenbruchs führen.
Zweite Option: der Sánchez-Plan für ein Wiederaufbauprogramm
Pedro Sánchez, der spanische Premier, hat am 19. April eine Fondslösung vorgeschlagen, zu finanzieren über EU-Anleihen mit unendlicher Laufzeit. Auch für diesen Vorschlag kommt nur Artikel 122 AEUV infrage, der gleiche wie bei SURE. Der Erlös soll den Mitgliedsstaaten nach der Schwere der Betroffenheit nach verschiedenen Indikatoren als nicht rückzahlbarer Zuschuss gewährt werden und insbesondere auch für die ökologische und digitale Transformation der Wirtschaft der Länder verwendet werden. Die Zinsen sollen über den neuen EU-Haushaltsrahmen für die nächsten Jahre aus Steuereinnahmen bezahlt werden. Ewige Kredite wurden einige Male im 18. und 19. Jahrhundert begeben. Ständig revolvierende Kredite sind heute in allen OECD-Ländern die Regel, nicht die Ausnahme. Langfristige Anleihen, die bei Endfälligkeit durch neue Anleihen ersetzt werden, kommen Sánchez‘ Idee sehr nahe. Durch die EZB könnten sie auch peu à peu im Zuge von Anleihen-Kaufprogrammen aufgekauft werden. Würden 1.500 Mrd. Euro mit 1 Prozent Zinscoupon emittiert, entstünden jährlich nur 15 Mrd. Euro Zinsverpflichtungen. Diese ließen sich über einen erweiterten EU-Haushalt finanzieren (er hat gegenwärtig ein Volumen von etwa 175 Mrd. Euro oder 1,1 Prozent des EU-BIP), aber auch auf andere Weise. Der Vorschlag kann in verschiedene Richtungen ausgestaltet und modifiziert werden.
Alle Mitgliedsländer zahlen ihre Beiträge zum EU-Haushalt. Das AAA-Rating mit Flankenschutz der EZB macht die Anleihen extrem sicher. Inflationsgefahr besteht nicht. Alles spricht dafür, das extrem niedrige Zinsniveau sowie das günstige Rating solcher Anleihen auszunutzen. Aber auch bei diesem Vorschlag ist die Rechtsgrundlage (Artikel 122 AEUV) nicht unproblematisch.
Fazit
Unter allen Vorschlägen ist jener aus Spanien für ein Wiederaufbauprogramm der weitaus beste, weil er tatsächlich europäisch und zudem sehr günstig finanziert wäre und alle Mitgliedsstaaten wesentlich entlasten würde. Transferelemente sind enthalten und angebracht, aber die Kosten dafür sind minimal, und die Haftungsrisiken sind extrem gering.