Bis 2010 war die Budgetpolitik expansiv ausgerichtet, um die Beschäftigung in der Krise zu stabilisieren. Seitdem stand sie jedoch im Zeichen der Konsolidierung. Wie unsere aktuelle mittelfristige Budgetanalyse zeigt, konnte das Defizit so zwar – trotz steigender Bankenkosten – deutlich reduziert werden, doch gleichzeitig wurde die Arbeitslosigkeit zu einem wachsenden Problem. Nach Erreichung des strukturellen Defizitziels 2014 und Umsetzung der Steuerreform besteht nun dringender Bedarf an einer beschäftigungspolitischen Offensive.
Während unter den jetzigen Rahmenbedingungen die Arbeitslosigkeit bis 2017 weiter steigt, wird das Defizitziel auch 2015 eingehalten werden können. Die Zahl der Arbeitslosen (inkl SchulungsteilnehmerInnen) ist seit Beginn der Finanzkrise um fast 150.000 Personen gestiegen. Das kann nicht hingenommen werden. Ziel muss eine mittelfristige Senkung der Zahl der Arbeitslosen durch eine Kombination konkreter beschäftigungsförderender und angebotssenkender Maßnahmen sein. Beschäftigungspolitik muss – so sie unter den gegebenen, sehr schwierigen Rahmenbedingungen erfolgreich sein will – innovativ und vielschichtig sein.
Entwicklung der Arbeitslosigkeit und der Beschäftigung* (1992-2019)
Große Beschäftigungspotentiale bestehen im Bereich des Ausbaus sozialer Dienstleistungen (Kindergärten, Schulen, Sozialarbeit, Gesundheit, Pflege), wo die Nachfrage und die Beschäftigungswirkung der eingesetzten Mittel hoch sind. Auch in der Infrastruktur (Energienetze, öffentlicher Verkehr ua) bestehen Ausbaubedarf und Beschäftigungschancen. Schließlich gilt es das hohe Niveau der Industriebeschäftigung abzusichern. Besondere Bedeutung kommt angesichts der enormen Zunahme des Arbeitskräfteangebots innovativen Maßnahmen zur Verkürzung der geleisteten Arbeitszeit zu. Sie müssen bei der egalitäreren Verteilung von bezahlter und unbezahlter Arbeit zwischen den Geschlechtern ansetzen, Anreize zur Verringerung der hohen Zahl an Überstunden, die Ausweitung des gesetzlichen Urlaubsanspruchs, den Ausbau temporärer Bildungskarenzen, die Unterstützung für die Ausweitung der innovativen Politik in Kollektivverträgen (Freizeitoption) ebenso umfassen wie weitere Verbesserungen in der Trainings- und Qualifizierungspolitik.
Budgetpolitik im Zeichen des strukturellen Defizits
Budgetpolitik ist ein unverzichtbarer Teil einer derartigen Strategie und darf deshalb keinesfalls einem einzigen Ziel – wie etwa einem strukturellen Nulldefizit – verpflichtet sein. Auf der Ausgabenseite weisen die Bereitstellung sozialer Dienstleistungen und die öffentlichen Investitionen die höchste Beschäftigungswirkung auf. Auf der Einnahmenseite gilt es konsequent den hohen Anteil der Abgaben auf Arbeitseinkommen zulasten einer stärkeren Besteuerung von Vermögensbeständen, -einkommen und -übertragungen zu verringern. Auch wenn es seit 2011 einige Schritte gegeben hat, am Umstand, dass es im Wesentlichen nur die ArbeitnehmerInnen sind, die die im europäischen Vergleich höhere Abgabenlast tragen, hat sich noch zu wenig geändert.
Mit dem neuen Strategiebericht wurde die Defizit- und Schuldenentwicklung der kommenden Jahre neu geschätzt. Spielraum ergab sich durch das im Vergleich zu den bisherigen Prognosen deutlich bessere Ergebnis 2014. Diese bessere Ausgangslage scheint im Pfad nur unzureichend berücksichtigt zu sein, sodass die neue Prognose insbesondere für das Maastricht-Defizit 2015 zu hoch scheint. Das zeigt insbesondere die neue Schätzung für das strukturelle Defizit, wo das BMF nun von einem Anstieg um 0,2 % des BIP anstelle eines geplanten leichten Rückganges ausgeht. Weder die neuerlich höher veranschlagten Bankenhilfen noch die schlechtere Konjunktur können hierfür verantwortlich sein, da beides im strukturellen Defizit nicht berücksichtigt wird. Auch die zwischenzeitlich beschlossenen Offensivmaßnahmen, die heuer lediglich in Form des BMI-Sicherheitspakets mit 72 Mio Euro zu Buche schlagen, können den Anstieg nicht erklären. Eher kann davon ausgegangen werden, dass der neuerliche starke Rückgang des strukturellen Defizits um 0,7 % des BIP 2014 nachhaltig war.
Trotz der wahrscheinlich besseren Ausgangslage 2015 wird die Erreichung des strukturellen Defizitziels für das Jahr 2016 schwierig. Dass es gegenüber 2014 um einen Prozentpunkt steigt, wie das in der Kommissionsprognose der Fall ist, scheint aber übertrieben und lässt sich überwiegend durch die rein methodentechnisch bedingte Unterschätzung der Outputlücke durch die EU-Kommission erklären. Der zweite Teil der Begründung wird in der EK-Prognose ausgeführt: Die EK-Schätzung berücksichtigt aus rein prognosetechnischen Überlegungen die Selbstfinanzierung gar nicht (wofür sie von ExpertInnen mehrfach kritisiert wurde, weil sie dadurch unnötigen Konsolidierungsdruck erzeugt, vgl. zuletzt Truger (48f.)) und die Betrugsbekämpfungsmaßnahmen nur zum Teil. In Summe berücksichtigt sie aus Gründen der Vorsicht nur 0,9 Mrd statt 2,75 Mrd Euro – ohne aber eine Aussage darüber zu treffen, welches Volumen sie tatsächlich erwartet. Fest steht, dass die Senkung des Einkommensteuertarifs bei nicht sofort in voller Höhe wirksamer Gegenfinanzierung und steigende Ausgaben für Offensivmaßnahmen das strukturelle Defizit vorübergehend erhöhen.
Angesichts der in der Vergangenheit zu beobachtenden hohen Revisionsanfälligkeit des strukturellen Defizits ist jedoch vor vorschnellen Schlüssen zu warnen, die sich noch dazu beschäftigungs- und konjunkturpolitisch als gefährlich herausstellen könnten. Sollte sich 2016 tatsächlich ein mit den europäischen Fiskalregeln auf den ersten Blick nicht kompatibler Anstieg des strukturellen Defizits ergeben, so sollte dieser bei näherer Betrachtung ohne Konsequenzen bleiben: Seit Beginn des Jahres darf im Fall von Strukturreformen – wie sie eine steuerliche Entlastung des Faktors Arbeit darstellt – kurzfristig von den Zielvorgaben abgewichen werden. Selbst wenn dies auf europäischer Ebene nicht akzeptiert wird, sollte zuerst das im Mai 2017 vorliegende Ergebnis des Staatshaushalts 2016 abgewartet werden, ehe präventive, wirtschaftspolitisch jedoch kontraproduktive Maßnahmen getroffen werden. Das Verfahren bei einer Verletzung des mittelfristigen Haushaltsziels (für Österreich ein strukturelles Defizit von max 0,45 % des BIP) sieht nämlich zum einen keine Strafe, sondern lediglich eine Art (verzinste) Kaution vor (die nur bei Eröffnung eines Defizitverfahrens in eine Strafe umgewandelt werden könnte). Zum anderen gibt es bei der Feststellung einer ungerechtfertigten Überschreitung nochmals eine Möglichkeit mit politischen Maßnahmen nachzubessern, ehe die Kaution fällig wird.
Strukturelles Defizit 2008-2019
Für die Beurteilung der Budgetstrategie lohnt es sich einen Blick auf die Struktur des Budgetdefizits der Vergangenheit zu werfen. Die letzten Jahre waren von den Problemen des Bankensektors, dem Wirtschaftseinbruch 2009 sowie der durch die europäischen Austeritätspolitik ausgelösten schlechten wirtschaftlichen Entwicklung geprägt. Diese Faktoren sollten in der Analyse auseinandergehalten werden, indem das Maastricht-Defizit zerlegt wird in das strukturelle Defizit, die Kosten für den Bankensektor, dem geschätzten Konjunktureffekt sowie eine Restgröße.
Komponentenzerlegung des Maastricht-Defizits* (in Prozent des BIP)
Betrachtet man nun die Entwicklung des Maastricht-Defizits der Jahre 2008 bis 2019, so zeigt sich zunächst die beträchtliche Belastungen durch die Banken – allen voran durch die Hypo –, die in jedem Jahr zu einer Erhöhung des Defizits führten. Anhand des strukturellen Defizits zeigt sich die recht erfolgreiche Budgetstrategie in der Vergangenheit. Als die Wirtschaftskrise in der Realwirtschaft ankam, ließ die Bundesregierung das höhere Defizit nicht nur zu, sondern vergrößerte es aktiv zur Stabilisierung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage und damit der Beschäftigung: Dies geschah weniger durch einmalige Maßnahmen, sondern vor allem mittels strukturell wirksamer Steuer- und Abgabensenkung und diverser sozialpolitischer Maßnahmen. Mit der wirtschaftlichen Erholung begann eine im europäischen Vergleich maßvolle Konsolidierung, die einen unerwartet raschen Rückgang des strukturellen Defizits ermöglichte. Zwar verlief die heimische Konjunktur auch wegen der stärkeren Budgetkonsolidierung schwächer als jene Deutschlands oder Schwedens, doch konnte eine neuerliche Schrumpfung des BIP – wie sie in der Eurozone 2012/13 zu beobachten war – bzw. ein noch stärkerer Anstieg der Arbeitslosigkeit vermieden werden.
Fazit
Die Staatsfinanzen sind in Bezug auf das Defizit seit 2012 bereits in einem strukturell besseren Zustand als vor der Krise. Die öffentlichen Haushalte in Österreich weisen damit insgesamt kein Struktur-, sondern ein Banken- und Konjunkturproblem auf. Hier sollten weitere Maßnahmen zur Verringerung der Staatsschulden ansetzen. An strukturellen Verbesserungen sollten zwar gerade in der Abstimmung der Haushalte von Bund, Ländern, Gemeinden und Sozialversicherungen weiterhin gearbeitet werden, doch sollten diese nicht für eine stärkere Konsolidierung, sondern für beschäftigungs- und wohlstandsfördernde Umschichtungen verwendet werden.