Im Zuge der Finanz- und Wirtschaftskrise stieg die Arbeitslosenrate im Euroraum zwischen 2008 und 2013 von 7,6% auf 12% an. Was sind die Ursachen für diesen drastischen Anstieg der Arbeitslosigkeit, der im Besonderen durch die verheerende Arbeitsmarktentwicklung in Krisenländern wie Spanien getrieben wird? Wenn es nach der Europäischen Kommission geht, ist er nicht in erster Linie auf den wirtschaftlichen Einbruch zurückzuführen, sondern auf strukturelle Arbeitsmarktverschlechterungen – die nur durch sogenannte „Strukturreformen“ beseitigt werden könnten. Dieser Fehlschluss ist u.a. auf die überzogene Schätzung der strukturellen Arbeitslosenrate zurückzuführen. Dies hat wichtige wirtschaftspolitische Implikationen, weil konjunkturelle Arbeitslosigkeit durch wirtschaftspolitische Maßnahmen gezielt bekämpft werden kann und sollte.
Konjunkturelle oder strukturelle Arbeitslosigkeit?
Resultiert die hohe Arbeitslosigkeit in der Eurozone aus der Wirtschaftskrise? Führende wirtschaftspolitische EntscheidungsträgerInnen auf europäischer Ebene sehen das anders, sie betonen die Bedeutung von strukturellen Faktoren: Die Arbeitslosigkeit sei hoch, weil die Krise dazu geführt habe, dass die Arbeit(nehm)erInnen nicht die notwendigen Skills für neue Jobs hätten. Zudem befänden sich die Arbeitslosen oftmals einfach geografisch am falschen Ort. Kurzum: Hohe Arbeitslosigkeit sei auf eine hohe strukturelle Arbeitslosenrate zurückzuführen. Expansive wirtschaftspolitische Maßnahmen – bspw. die Schaffung von Beschäftigung durch staatliche Infrastrukturprojekte – könnten dieses Problem nicht beheben; für einen Abbau der Arbeitslosigkeit seien vielmehr „strukturelle und institutionelle Maßnahmen“ notwendig.
Sogenannte „Strukturreformen der Arbeitsmärkte“, wie sie vor allem in den Krisenländern der Eurozone forciert werden, bedeuten in der wirtschaftspolitischen Praxis massiven Sozialabbau: Die Europäische Kommission erwartet sich, dass Maßnahmen wie die Kürzung von Arbeitslosenunterstützung, der Abbau von Arbeitsschutzbestimmungen und die Dezentralisierung des Lohnverhandlungssystems – das heißt die Schwächung der Gewerkschaften – „Arbeitsmarktrigiditäten“ beseitigen werden, die derzeit einem Abbau der Arbeitslosigkeit entgegenstünden. Erstens besteht der Glaube darin, dass dadurch der Anreiz für die Arbeitslosen steigen wird, dort hin zu ziehen, wo sie mit ihren Skills neue Jobs annehmen könnten. Zweitens wirkt sich der Sozialabbau in der angebotsseitigen Modellwelt der Europäischen Kommission expansiv auf Wachstum und Beschäftigung aus, weil die Produktionskosten der Unternehmen sinken.
Die Sichtweise, dass das Beschäftigungsproblem im Euroraum in erster Linie strukturell bedingt sei, wird durch aktuelle Schätzungen der Europäischen Kommission zur strukturellen Arbeitslosenrate gestützt. Die Kommission berechnet die strukturelle Arbeitslosenrate als jene Arbeitslosigkeit, bei der kein Preisdruck auf die Löhne entsteht – wo die Inflation also konstant bleibt. Dem verwendeten Konzept (NAWRU) liegt die Vorstellung zugrunde, dass volkswirtschaftliche Überhitzung eintreten wird, wenn höhere, zu steigender Inflation beitragende Löhne durchsetzbar sind.
Laut Kommission ist die strukturelle Arbeitslosenrate im Euroraum zwischen 2008 und 2013 von 8,9% auf 9,9% kontinuierlich angestiegen und wird sich bis 2015 weiter erhöhen. Für die Krisenländer Griechenland, Spanien und Portugal wird ein besonders starker Anstieg der strukturellen Arbeitslosenrate geschätzt; für Griechenland beträgt dieser sogar knapp 10 Prozentpunkte. Die mit der Kommissionsmethode berechnete Entwicklung der strukturellen Arbeitslosenrate suggeriert, dass der Anstieg der Arbeitslosigkeit dauerhaft sei, was die Rückführung der Arbeitslosenrate durch beschäftigungsfördernde Wirtschaftspolitik erheblich erschweren würde.
Überzogene Schätzungen aufgrund von methodischen Problemen
Was sollte jedoch derart starke strukturelle Arbeitsmarktverschlechterungen innerhalb weniger Jahre rechtfertigen? Erstens wird argumentiert, dass in der Krise offenkundig geworden sei, dass viele Arbeitslose aufgrund von mangelnden Skills und anderen Defiziten effektiv nicht für andere Jobs in Frage kämen. Zweitens sei der hohe Grad an „Arbeitsmarktrigiditäten“ verstärkt hervorgetreten. Der Anstieg der strukturellen Arbeitslosigkeit werde über die Angebotsseite bestimmt: Strukturelle Arbeitsmarktcharakteristika – wie Arbeitslosenunterstützung, Gewerkschaftsdichte, Ausmaß von Arbeitsschutzbestimmungen etc. – würden auf die Notwendigkeit umfassender Strukturreformen aufgrund von bestehenden Rigiditäten hindeuten.
Die empirische Evidenz für diese Behauptungen ist und bleibt dünn. Die Entwicklung der strukturellen Arbeitslosenrate kann nicht auf plötzliche Veränderungen in strukturellen Arbeitsmarktfaktoren oder bei den Skills der Arbeit(nehm)erInnen zurückgeführt werden. Der Großteil des Anstiegs in der Arbeitslosenrate ist vielmehr eine Folge der verheerenden wirtschaftlichen Entwicklung in den betroffenen Ländern. Der Hintergrund für die überzogenen Schätzungen der strukturellen Arbeitslosigkeit sind methodische Probleme: Der statistische Filter, der zur Berechnung verwendet wird, ist nicht dazu in der Lage, die zyklische und die strukturelle Komponente der Arbeitslosenrate sauber voneinander zu trennen. In wirtschaftlichen Krisenzeiten treten übertriebene Schätzungen struktureller Arbeitsmarktverschlechterungen auf, weil die Krisenwerte zu stark in die Berechnung des strukturellen Trends eingehen.
Die Schätzungen für Spanien zeigen exemplarisch, dass die strukturelle Arbeitslosenrate in den letzten Jahren im Zuge der fortgesetzt schlechten wirtschaftlichen Entwicklung in den Krisenländern von Prognose zu Prognose nach oben revidiert wurde. In den Herbstprognosen der Kommission der Jahre 2008 und 2011 waren noch deutlich niedrigere Werte für die strukturelle Arbeitslosenrate geschätzt worden als im Rahmen der Winterprognose 2014. Aufgrund von Kritik an den überzogenen Schätzungen nahm die Europäische Kommission zuletzt jedoch eine methodische Änderung vor, die in der aktuellen Frühjahrsprognose 2014 zu Abwärtsrevisionen führt. Die strukturelle Arbeitslosenrate Spaniens für das Jahr 2013 wird nunmehr auf 19,26% geschätzt, im Februar lag die Einschätzung noch bei 23,1%.
Auch für Österreich wurde die strukturelle Arbeitslosenrate im Mai gegenüber der Winterprognose nach unten revidiert. Zu bemerken ist natürlich das deutlich niedrigere Niveau der Schätzungen für Österreich im Vergleich zu Spanien.
Nichtsdestotrotz machen all diese Zahlen augenscheinlich, dass bezüglich der Berechnung der strukturellen Arbeitslosenrate erhebliche Unsicherheiten bestehen.
Kritik der Berechnungsmethode
Das konsequente Infragestellen der Kommissionswerte hat aber nicht nur für die politische Debatte über den Abbau der Arbeitslosigkeit hohe wirtschaftspolitische Relevanz, sondern auch weil die strukturelle Arbeitslosenrate eine wichtige Rolle für die Berechnung des sogenannten strukturellen Defizits spielt, dem zentralen budgetpolitischen Indikator auf europäischer Ebene. Wenn die strukturelle Arbeitslosenrate geringer geschätzt wird, ist nämlich auch das strukturelle Defizit niedriger, sodass folglich auch deutlich weniger gespart werden muss. Umso problematischer sind deshalb die aktuellen Abwärtsrevisionen der strukturellen Arbeitslosenrate, da sie so umgekehrt zur Grundlage für harte Sparmaßnahmen und einschneidende Strukturreformen werden. So machen sich führende Vertreter der Europäischen Kommission weiterhin für die Einhaltung strikter Budgetkonsolidierungsvorgaben im Zusammenspiel mit Strukturreformen der Arbeitsmärkte stark.
Die Berechnungsmethode der Kommission muss deshalb grundsätzlich in Frage gestellt werden. Es ist nicht akzeptabel, dass die hohen Arbeitslosenraten in den Krisenländern Südeuropas einfach als hauptsächlich strukturell bedingt abgestempelt werden. Dies stellt lediglich eine willkommene Gelegenheit für bestimmte wirtschaftspolitische EntscheidungsträgerInnen dar, sich zurücklehnen, auf die „strukturellen Ursachen“ der Probleme ausreden und eine Agenda des Sozialabbaus vorantreiben zu können.
Vielmehr besteht nämlich die akute Gefahr, dass sich die konjunkturelle Arbeitslosigkeit aufgrund des verfehlten wirtschaftspolitischen Zugangs der Europäischen Kommission bzw. der Troika mit der Zeit immer weiter verfestigen wird. ÖkonomInnen sprechen in diesem Zusammenhang von sogenannten Hysterese-Effekten: Durch den Anstieg und die Verlängerung der Langzeitarbeitslosigkeit verlieren immer mehr Menschen an Skills oder finden endgültig keinen Zugang mehr zum Arbeitsmarkt. Dies ist jedoch gerade kein Argument für wirtschaftspolitische Zurückhaltung oder gar weitere Sparmaßnahmen, ganz im Gegenteil: Es wäre geboten, durch beschäftigungsfördernde Wirtschaftspolitik unerwünschte Hysterese-Effekte zu minimieren und einen Anstieg der strukturellen Arbeitslosigkeit zu unterbinden.