Steuern sind die wesentlichste Grundlage aller Staatstätigkeiten und öffentlicher Güter. Die Steuerhoheit ist Herzstück nationalstaatlicher Souveränität. Den zahlreichen länderspezifischen Regelungen stehen heute jedoch multinational agierende Konzerne gegenüber, deren Wirtschaftstätigkeit und deren Profite sich nicht mehr klar einzelnen Nationalstaaten zuordnen lassen.
Lücken & Schlupflöcher
An den Schnittstellen nationaler Steuergesetzgebungen sind im Laufe der Zeit und begünstigt durch die fortschreitende Globalisierung zahlreiche Lücken und Schlupflöcher entstanden. Diese ermöglichen weltweit tätigen Wirtschaftsteilnehmern, ihre globalen Steuerleistungen zu beeinflussen, zu planen und letztlich – ohne Rücksicht auf die damit einhergehenden Folgen – zu minimieren.
Problematisch wird das Umgehen von Steuern vor allem dann, wenn es zu einer Entkoppelung von Leistung und Gegenleistung kommt, wenn z.B. reale Wertschöpfung und Steuerleistung in einem Land nicht mehr in einem plausiblen Verhältnis stehen. Wenn also Staaten für die Bereitstellung der Infrastruktur mit all ihren Facetten (u.a. ausgebaute Industrie- und Gewerbeflächen, Verkehrsanbindungen, qualifizierte Arbeitskräfte und Rechtsicherheit) keine oder keine angemessene Gegenleistung mehr von den Unternehmen, denen diese öffentlichen Leistungen als Grundlage ihres Wirtschaftens dienen, erhalten. Die Leidtragenden sind die steuerzahlenden ArbeitnehmerInnen, Klein- und Mittelunternehmen (KMU) und KonsumentInnen, die den Steuerausfall in den Ländern, die um ihre Einnahmen gebracht werden, kompensieren müssen, die von staatlichen Ausgabenkürzungen überproportional betroffen sind (bei gleichzeitig nur marginalen Möglichkeiten auf ihre eigenen Steuerleistungen Einfluss zu nehmen) und die – im Fall der KMUs – mit unfairen Wettbewerbsbedingungen kämpfen müssen.
Steuerabwehr, was ist darunter zu verstehen?
Die Vielfalt der Steueroptimierungspraktiken ist groß. Finanzwissenschaftlich wird unter dem Begriff der „Steuerabwehr“ so einiges subsumiert. Wesentlich für eine politökonomische Betrachtung des Phänomens sind aber vor allem jene Handlungen der Steuersubjekte, die der Intention des Gesetzgebers entgegen laufen. Dabei muss nicht jede steueroptimierende Handlung illegal sein. Doch auch wenn vieles legal sein mag, legitim ist es deswegen noch nicht. Die Differenzierung in eine legale „Steuervermeidung“ und eine illegale „Steuerhinterziehung“ ist jedenfalls eine zentrale.
Steuerhinterziehung vs. Steuervermeidung
Als Steuerhinterziehung sind alle rechtswidrigen Formen der Steuerabwehr zu verstehen. Der (Straf)Tatbestand der Steuerhinterziehung liegt u.a. dann vor, wenn (Finanz-)Behörden über steuerlich erhebliche Tatsachen unrichtig oder unvollständig informiert werden oder wenn diese pflichtwidrig in Unkenntnis belassen werden. Er betrifft daher vorwiegend Privatpersonen bzw. kleinere Unternehmen (z.B. im Falle des Umsatzsteuerbetrugs).
Steuervermeidung hingegen umfasst „rechtlich zulässige Formen der Steuerabwehr durch bewusste Unterlassung der Verwirklichung steuerbegründender oder –erhöhender Sachverhalte sowie durch Erfüllung steuermindernder Tatbestände“. Es geht darum, die „Feinheiten eines Steuersystems oder Unstimmigkeiten zwischen zwei oder mehr Steuersystemen auszunutzen, um die Steuerschuld zu senken“. Für international tätige Konzerne bietet sich die Möglichkeit, ihre Geschäfte weitgehend über Briefkastenfirmen in Steueroasen abzuwickeln. So leiten die Konzerne ihre buchhalterischen Gewinne in Länder um, in denen sie weniger bis gar keine Gewinnsteuern bezahlen müssen und reduzieren so ihre realen Gewinne in den Ländern, wo diese zwar erwirtschaftet worden sind, jedoch auch höher besteuert werden würden. Der einfachste Weg ist es, Einnahmen in Niedrigsteuerländer zu verlagern, z.B. durch die Vergabe von Krediten innerhalb von Konzernstrukturen, die in dem Niedrigsteuerland die Einnahmen aus Zinsen erhöhen und im Hochsteuerland als Ausgaben für Fremdfinanzierung abzugsfähig sind. Aber auch aktuelle Regelungen zur Bewertung von Transfers („transfer pricing“) zwischen Konzernteilen bieten Möglichkeiten, Profite zu verlagern; speziell wenn es um immaterielle Güter, Markenrechte oder andere Güter geht, die nur schwer zu bewerten sind.
Das finanzielle Ausmaß
Hervorzuheben ist, dass das Thema Steuervermeidung relativ neu auf den Agenden von EU und OECD steht, während man sich um die Bekämpfung der illegalen Steuerhinterziehung schon etwas länger bemüht. Das manifestiert sich auch in der Verfügbarkeit fundierter Schätzungen zur Größe des jeweiligen Problems. Verhältnismäßig ist die Steuervermeidung jedenfalls das wesentlich größere Problem, obgleich es dazu nur sehr spärliche Informationen gibt. Troost meint, dass sich die Verluste durch die Nichtversteuerung von Unternehmensgewinnen z.B. in Deutschland auf das 20fache dessen belaufen, was der Staat durch private Steuerhinterziehung in Steueroasen verliert. Auch die Daten zum Welthandel sind bezeichnend: Weltweit erfolgen bereits zwei Drittel des grenzüberschreitenden Handels innerhalb von multinationalen Konzernen und mehr als die Hälfte des Welthandels fließt – zumindest auf dem Papier – durch Steueroasen[i].
Aber auch über das Volumen des hinterzogenen Kapitals gab es lange Zeit nur vage Schätzungen. James Henry[ii] hat 2012 erstmals eine belastbare Berechnung vorgelegt, der zufolge zwischen 21 und 32 Billionen Dollar (das sind bis zu rund 26.230.000.000.000 Euro) Finanzvermögen weltweit im Ausland geparkt sein sollen. Nach seinen Schätzungen dürften den Heimatstaaten der SteuerhinterzieherInnen dadurch jährlich bis zu 280 Milliarden Dollar an Steuereinnahmen entgehen.
Der Ökonom Gabriel Zucman, Schüler des renommierten Verteilungsforschers Thomas Piketty, errechnet in seinem erst im Juli 2014 auf Deutsch erschienenen Werk Zahlen, wonach sich acht Prozent des privaten Finanzvermögens (das sind 5.800 Mrd. Euro) in Steueroasen befinden, und dadurch 130 Mrd. Euro jährlich an Steuereinnahmen entgehen. Seine Schätzungen liegen also um einiges unter jenen von James Henry. Nicht enthalten sind bei ihm jedoch Barvermögen, Lebensversicherungen und nicht finanzielle Vermögenswerte (z.B. Yachten, Kunstwerke u.dgl. die Offshore registriert sind). Er geht jedoch davon aus, dass diese Werte nicht erheblich sind, und seine Schätzung auf max. 8.000 Milliarden Euro erhöhen dürften.
Beide Berechnungen basieren jedoch auf grundlegend verschiedenen Herangehensweisen und messen damit auch unterschiedliche Dinge. In den Berechnungen von Henry – deren Basis die weltweiten Auslandsbankeinlagen darstellen – sind auch Guthaben enthalten, die völlig legitim sind, z.B. Unternehmenskonten eines österreichischen Unternehmens in Deutschland, die im Ausland für verschiedene Zahlungen benötigt werden. Nicht alles davon steht mit Steuerhinterziehung in Zusammenhang. Bei Zucman werden hingegen – auf Basis der Lücke zwischen den Aktiva und Passiva der weltweiten Vermögensbilanzen – nur jene Teile des Auslandsvermögens ausgewiesen, die auch tatsächlich der Steuerhinterziehung zuzurechnen sind.[iii]
In jedem Fall handelt es sich um gigantische Summen, die jährlich durch Steuerhinterziehung verloren gehen. Und dabei geht es – wie gesagt – ausschließlich um Steuerhinterziehung. Der größere Teil, die unternehmerische Steuervermeidung (z.B. durch Gewinnverlagerung) ist hier noch gar nicht enthalten; obwohl sie ein Vielfaches dessen ausmacht. In der Europäischen Union geht der zuständige Kommissar Algirdas Šemeta von etwa 1 Billion Euro aus, die in der EU jährlich durch Steuerhinterziehung und -vermeidung verloren geht.
Wie funktioniert das System
Die Offshore-Welt ist ein „raffiniert aufeinander abgestimmtes System, in dem jede Insel und jeder Operettenstaat ihre bestimmten Teilfunktionen haben, in dem jede Jurisdiktion sich den Rechtsrahmen für ganz spezielle Dienste schafft, von schlichten Nummernkonten bis hin zu kompliziert verschachtelten Steuerstrukturen […]. Eine extreme Form der internationalen Arbeitsteilung“. Die Offshore-Welt ist dabei nicht als geografischer Raum zu verstehen, vielmehr entsteht sie in den Nischen und Lücken der aneinanderstoßenden Rechts- und Wirtschaftsräume. So beheimaten Steuer- und Verschleierungsoasen zwar die Masse an Rechtskonstruktionen für Unternehmen, Bankkonten, Fonds und Stiftungen. Diese sind jedoch Vielfach nur Kulisse für die internationalen Kapitalströme. Die eigentlichen Geschäfte laufen anderenorts ab, nur selten enden Kapitalströme in Verdunklungsoasen; viel zu instabil und wirtschaftlich unbedeutend sind viele der kleinen Staaten. Eigentlicher Hafen der Gelder sind die großen Finanzzentren der Welt, wie die City of London, die Schweiz oder Frankfurt. Die rechtlichen Konstruktionen in der Offshore-Welt sind lediglich Umwege des Geldflusses. Als solches sind Steueroasen nur „die Peripherie eines weltumspannenden Systems, in dessen Zentrum mächtige Nationalstaaten und weltbedeutende Finanzzentren voller Banker, Steuerexperten und Anwälten sitzen“. Ohne diesen Kern würde das ganze Offshore-System zerbrechen.
Die international tätigen Großbanken sind die Voraussetzung für die Funktionsfähigkeit der Offshore-Welt, ihre Omnipräsenz ermöglicht erst den länderübergreifenden Transport der Gelder. Hinzu kommt eine umfassende Industrie von Intermediären. Anwälte, Treuhänder, Vermögensverwalter und Steuerberater kümmern sich um die Details, liefern das Know-How und sorgen für einen reibungslosen Ablauf. Mit ihrer Hilfe werden Scheingesellschaften, Stiftungen und Trusts in aller Welt geründet und konstruiert. In den Besitz dieser Scheingesellschaften werden schließlich Schweizer oder Liechtensteiner Konten, Liegenschaften und andere Reichtümer gelegt. Die eigentlichen Eigentümer werden so verschleiert, rechtliche Pflichten unterlaufen.
Die Gründung von Offshore-Gesellschaften ist ein Kinderspiel. Oft dauert es mit allen Genehmigungsverfahren nur wenige Minuten, eine Offshore-Gesellschaft zu gründen. Die Kosten hierfür belaufen sich auf 1.400 Dollar aufwärts. Eine Anwaltskanzlei in Panama gründet für 4.000 Dollar sogar per Internet eine Firma. Hinzukommen können noch Zusatzgebühren z.B. für Fluchtklauseln. Damit kann ein Konstrukt innerhalb von 24 Stunden in eine andere Oase verschoben werden. Rechnet man noch den ganzen Beraterstab und die jährlichen Gebühren für geheime Konten dazu, können sich erhebliche Summen ergeben. Diese Beträge sind nur jene bereit zu bezahlen, die sich davon einen Nutzen erhoffen und dieser ist oft mit einem Vielfachen zu beziffern.
Unterschiedliche Oasen dienen als Grundlage für unterschiedliche Anforderungen. Während es bei Privatpersonen vorwiegend um Verschleierung von Steuerhinterziehung geht, stehen bei Unternehmen Oasen mit steuerrechtlichen Nischen im Vordergrund. Für aggressive unternehmerische Steuerplanung sind auch durchwegs Staaten nützlich, die sich lediglich in Punkto Unternehmensbesteuerung als „Steueroase“ kennzeichnen. Das Beispiel IKEA zeigt, dass man sich dabei keinesfalls mit ein oder zwei Steueroasen begnügt. Neben einer Vielzahl an Detailregelungen in Bezug auf die Ermittlung der Steuerbasis geht es dabei auch um die Höhe der Steuersätze. Der Druck, der von Steueroasen auf die Unternehmensbesteuerung anderer Länder ausgeübt, wird hat auch einen Steuerwettbewerb innerhalb der EU-27 zur Folge, der (lt Eurostat) zwischen 1995 und 2013 zu einer drastischen Abnahme des durchschnittlichen nominellen (Höchst-)Körperschaftssteuersatzes von 35,3 % auf 23,2 % geführt hat. Auch Österreich ist in diesem Wettlauf nach unten besonders hervorgestochen.
Fazit und Ausblick
Abschließend bleibt festzuhalten, dass internationale Organisationen wie die OECD das Thema Steuerbetrug aktuell zwar auf ihren Agenden haben, es jedoch weiterhin Druck braucht, um schlussendlich weitreichende Maßnahmen auch gegen unternehmerische Steuervermeidungspraktiken durchzusetzen. Es darf nicht bei Lippenbekenntnissen bleiben, sondern es müssen konkrete und effektive Maßnahmen ergriffen werden. Viele der europäischen fiskalischen Probleme ließen sich lösen, würde die unternehmerische Steuervermeidung sowie die Steuerhinterziehung erschwert bzw. verhindert werden.
Vor allem braucht es dabei multilaterale Abkommen. Troost lenkt die Aufmerksamkeit auf vier wesentliche Punkte: (1) die länderspezifische Berichterstattung durch Unternehmen und (2) eine gemeinsame konsolidierte Körperschaftssteuerbemessungsgrundlage gegen unternehmerische Steuervermeidung, sowie (3) die Offenlegung der wirtschaftlichen Berechtigung und (4) der automatische Informationsaustausch gegen Steuerhinterziehung. All diese Maßnahmen zusammen haben das Potential das Problem massiv einzudämmen.
Dieser Beitrag erschien zuletzt in „wirtschaftspolitik-standpunkte 3/2014“, es handelt sich um eine überarbeitete Kurzfassung aus von „Philipp Gerhartinger & Michaela Schmidt, Internationale Strategien gegen unternehmerische Steuervermeidungspraktiken, WISO 2014/2“
[i] Nicholas Shaxson, Schatzinseln. Wie Steueroasen die Demokratie untergraben (2011)
[ii] Henry James, The Price of Offshore Revisited (2012)
[iii] In beiden Berechnungen des Steuerverlusts nicht enthalten sind jene Steuern, die beim Zustandekommen des jeweiligen Vermögens hätten bezahlt werden müssen. Unbekannt bleibt, aus welchen Quellen das Vermögen stammt. Vieles ist auf Schwarzarbeit, falsche Rechnungen aber auch illegalen Handel mit Drogen u.dgl. sowie auf Bestechung zurückzuführen. Außerdem ist anzumerken, dass die Berechnungen auf aktuellen Steuersätzen basieren. Diese sind aber in den letzten Jahren – auch aufgrund des Arguments der Milderung der Kapitalfluch in Steueroasen – gesenkt worden.