Sozialverträglichkeitsprüfung in der Exportförderung: auf die Umsetzung kommt’s an!
Die OECD hat neue Richtlinien für eine Sozialverträglichkeitsprüfung in der Exportförderung verabschiedet. Was braucht es für die Umsetzung in Österreich? Dazu macht eine von der AK beauftragte Studie konkrete Vorschläge.
Als 2006/2007 in Österreich die öffentliche Auseinandersetzung über die Exportförderung für das Großkraftwerk Ilisu am türkischen Oberlauf des Tigris ihren Höhepunkt erreichte, ging es im Kern um die Frage, wem die Verantwortung für die gravierenden sozialen und ökologischen Folgen dieses Projekts zukommt: dem Projektkonsortium unter Führung des österreichischen Anlagenbauers Andritz AG, der Republik Österreich als Garantiegeberin oder der türkischen Regierung als Projektauftraggeberin?
Die Fronten damals verliefen zwischen den VertreterInnen der Exportwirtschaft auf der einen, und den AktivistInnen der Zivilgesellschaft auf der anderen Seite. Während die Ersteren argumentierten, dass dies eindeutig in der nationalen Verantwortung der Türkei läge, betrachteten die NGOs die mit dem Projekt verbundenen Verletzungen der Menschenrechte und die ökologischen Auswirkungen als Verantwortung der Projektbetreiber und der sie unterstützenden Regierungen in Österreich, der Schweiz und Deutschlands. Letztendlich bewilligte das Finanzministerium die Exportgarantie, zog sich aber später aus dem Projekt zurück, aber nur deshalb, weil die Türkei die vorgeschriebenen Auflagen nicht umsetzte. Die Kernfrage nach der Letztverantwortung für die Auswirkungen solcher Projekte blieb unbeantwortet.
Internationale Impulse zur Reform
Die Beantwortung dieser Frage ist aber international von hoher Bedeutung, steigt doch die Zahl der vor allem von Schwellenländern vorangetriebenen großen Infrastrukturprojekte seit einigen Jahren stark an. Neben den zum Teil schwerwiegenden ökologischen Folgen wurden zunehmend soziale und menschenrechtliche Auswirkungen in das öffentliche Bewusstsein gerückt. Fälle wie das Ilisu-Staudammprojekt, oder aktuell das geplante gigantische Wasserkraftprojekt Belo Monte in Brasilien zeitigen schwerwiegende Auswirkungen auf die mit der Projektdurchführung befassten ArbeitnehmerInnen oder auf die lokale Bevölkerung, etwa in Form der Umsiedlung einer großen Anzahl von Menschen. Insbesondere im Fall indigener Völker kann der Verlust des Siedlungsraums zur Zerstörung der kulturellen Identität und Lebensweise führen. Damit verbunden sind nicht nur Einkommens- und Wohlfahrtseinbußen, sondern oft auch Menschenrechtsverletzungen, wenn z.B. diese Umsiedlungen ohne Konsultation und angemessene Kompensation, oder gar mit unverhältnismäßigen staatlichen Zwangsmaßnahmen durchgesetzt werden. Für ArbeitnehmerInnen kann die Nichteinhaltung von Sicherheitsmaßnahmen auf Baustellen zu Gesundheitsgefährdungen und Arbeitsunfällen führen, oder es kann zur Verletzung grundlegender ArbeitnehmerInnenrechte (ILO Kernarbeitsnormen) kommen, wenn die gewerkschaftliche Interessenvertretung der ArbeitnehmerInnen behindert oder unterbunden wird.
Seit dem Jahr 2001 müssen von den nationalen Exportförderagenturen – in Österreich der Oesterreichischen Kontrollbank (OeKB) – die Umweltauswirkungen großer Projekte, insbesonderein den Bereichen Infrastruktur, Bergbau und Industrie, auf Basis von OECD-Leitsätzen geprüft werden, bevor eine Exportförderung zuerkannt werden kann. In Reaktion auf zivilgesellschaftliche Kritik und den so genannten „Ruggie-Prozess“ zur Festlegung von UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte kam es letztes Jahr zu einer wichtigen Erweiterung: Am 28. Juni 2012 hat die OECD neue Common Approaches for Officially Supported Export Credits and Environmental and Social Due Diligence (CA) verabschiedet, die nunmehr neben einer Umwelt- auch explizit eine Sozialverträglichkeitsprüfung (Social Due Diligence) vorsehen.
Was braucht es für die Umsetzung?
Im Hinblick auf die anstehende Umsetzung der neuen Common Approaches macht eine von der AK beauftragte Studie konkrete Vorschläge. Die Studie geht dabei von einer Definition des Begriffs Social Due Diligence vor dem Hintergrund der geltenden zivilen, politischen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Menschenrechte aus. Die Staatenverantwortung für die Einhaltung der Menschenrechte bildet die völkerrechtliche Grundlage für die Implementierung der Social Due Diligence im österreichischen Ausfuhrförderverfahren. Das bedeutet konkret, dass Österreich eine Verantwortung für die in seinem Hoheitsgebiet niedergelassenen Unternehmen auch für deren Aktivitäten im Ausland zukommt, zumal wenn Österreich diese Aktivitäten im Ausland fördert. Diese Rechtsansicht wird nicht zuletzt durch die vom UN-Sonderbeauftragten John Ruggie entwickelten und vom UN-Menschenrechtsrat im Jahr 2011 verabschiedeten Guiding Principles on Business and Human Rights explizit unterstützt. Diese bilden den aktuellen normativen Referenzrahmen für die Operationalisierung der menschenrechtlichen Verantwortung von Unternehmen. Die Leitprinzipien bauen auf drei Elementen auf: 1) der Verpflichtung der Staaten, vor Menschenrechtsverletzungen durch private Akteure (inkl. Unternehmen) zu schützen (state duty to protect), 2) der Verantwortung von Unternehmen, die Menschenrechte einzuhalten (corporate responsibility to respect) und 3) der Notwendigkeit, Betroffenen effektiven Zugang zu Klags- und Entschädigungsmöglichkeiten zu eröffnen (access to remedy).
Auf Basis dieses Rahmens formuliert die Studie Umsetzungsempfehlungen auf zwei Ebenen. Zum einen werden institutionelle Anpassungen vorgeschlagen, zum anderen eine Reihe von operativen Neuerungen. Die Anpassung institutioneller Elemente des österreichischen Exportfördersystems ist notwendig, um Grundprinzipien der Menschenrechte wie Transparenz, Partizipation und Nichtdiskriminierung zu gewährleisten. Hier wird insbesondere darauf abgestellt, dass 1) die inhaltliche und prozeduralen Grundsätze des Verfahrens transparent und in nachvollziehbarer Weise gesetzlich normiert sind, 2) die Kohärenz zu anderen Politikfeldern gewährleistet ist, sowie 3) derzeit nicht vorhandene, unabhängige Monitoring/Evaluierungs- und Beschwerdemechanismen eingeführt werden.
Daneben bedarf es auch einer Reihe von operativen Maßnahmen, welche darauf abzielen, die Prüfung von menschenrechtlichen Aspekten im Zuge der Umwelt- und Social Due Diligence-Prüfung des Ausfuhrförderungsverfahrens in ausreichender Form sicherzustellen. Dazu zählen 1) die Erweiterung des Fragebogens der OeKB um Fragen zu ArbeitnehmerInnenrechten (ILO Kernarbeitsnormen), 2) Arbeitsbedingungen, 3) Konsultations- und Partizipationsrechten der betroffenen Bevölkerung sowie sonstiger wichtiger Menschenrechte (z.B. Meinungsfreiheit). Daneben geht es auch um die Durchführung unabhängiger Monitoring- und Evaluierungsverfahren bei sensiblen Projekten, sowie um Ex-Post-Prüfungen.
Schließlich wird empfohlen, das Prüfverfahren in analoger Weise auch auf die Förderung von Auslandsbeteiligungen anzuwenden, und damit die derzeit herrschende und aus menschenrechtlicher Sicht nicht sinnvolle, unterschiedliche Prüfung von Exportgeschäften und Auslandsbeteiligungen zu beenden.
Weiterführend:
UN-Guiding Principles on Business and Human Rights
AK Studie „Die Sozialverträglichkeitsprüfung im österreichischen Ausfuhrförderungsverfahren“