EcoAustria Studie: mit unechten Zahlen für echte Reformen ?

30. November 2015

Das industrienahe Forschungsinstitut EcoAustria hat versucht, in einer Studie die „Verteilungswirkungen der Steuermittel in der gesetzlichen Pensionsversicherung“ zu eruieren. EcoAustria will zeigen, dass der errechnete „tatsächliche“ Eigendeckungsgrad der Pensionen weit geringer ist, als der offiziell ausgewiesene. Die präsentierte Studie ist allerdings nicht nur deswegen nicht ganz haltbar, weil die Autoren mitunter die aktuelle Rechtslage nicht zu kennen scheinen, sondern vor allem deswegen, weil die berechneten Daten keinen „echten Zuschuss“ aus Steuermittel ergeben, sondern von vielen Annahmen abhängige individuelle Eigenfinanzierungsgrade.

Die Studie im Auftrag der Jungen Industrie soll den Befund untermauern, dass nur jene Pensionsreformen „echt“ sind, die einen „echten“ Nachhaltigkeits-Automatismus einführen. Alle bisherigen Pensionsreformen waren demzufolge unecht, weil sie nicht ein beitragsdefiniertes Pensionskonto eingeführt haben. EcoAustria will zeigen, dass der errechnete „tatsächliche“ Eigendeckungsgrad der Pensionen weit geringer ist, als der offiziell ausgewiesene. Wahrscheinlich nicht zufällig gewählt ist der Veröffentlichungszeitpunkt: Das neueste – nicht beschlossene – Gutachten der Pensionskommission zeigt, dass die Pensionsausgaben inklusive dem steuerfinanzierten Bundesbeitrag deutlich geringer wachsen als erwartet. Die Studie von EcoAutria ist ideale Begleitmusik zur politisch motivierten Ablehnung des Gutachtens durch VertreterInnen von Wirtschaft, ÖVP, Neos und anderen, die ihr Abstimmungsverhalten danach ausrichten, dass nicht sein kann, was nicht sein darf.

Die Studie

Basis der Studie ist im Wesentlichen jeweils eine Gegenüberstellung von eingezahlten Beiträgen und empfangenen Leistungen für verschiedene als typisch dargestellte Versicherungsverläufe. Damit wird der „tatsächliche“ Deckungsgrad der Pensionen auf individueller Ebene berechnet. Das Ausmaß der „Nichtdeckung“ wird dann als Bezuschussung aus Steuermitteln interpretiert. Das kommt auch im Titel der Studie zum Ausdruck, die sich vornimmt, die Verteilungswirkung von Steuermitteln im Pensionssystem zu analysieren. („Verteilungswirkungen der Steuermittel in der gesetzlichen Pensionsversicherung“). Dies ist schon die erste grobe Fehlinterpretation. Es mögen damit Verteilungswirkungen des Pensionssystems berechnet werden, nicht jedoch die aus allgemeinen Steuermitteln. Auffällig ist die Kluft zwischen den Rechenergebnissen und den Echtzahlen in der Realität. Während der Eigendeckungsgrad in den Fallbeispielen von EcoAustria lediglich zwischen 26% und maximal 66% ausgewiesen wird, sind die Ausgaben des Pensionssystems insgesamt (ohne Ausgleichszulagen) 2014 zu 78% durch Beiträge gedeckt. Der Bundesbeitrag (Ausfallshaftung und „Partnerleistung“) beträgt in der PV insg. 22%. Im Bereich der ArbeitnehmerInnen liegt der Bundesbeitrag nur bei 15%. Und diese sind auch überschätzt weil mit dem 15% Bundesbeitrag nicht nur Pensionen, sondern vorrangig auch andere Ausgaben (wie z.B. Gesundheitsvorsorge und Rehabilitation oder die Krankenversicherung für PensionistInnen) finanziert werden. Bei Eigenpensionen ist im Bereich der ArbeitnehmerInnen im Wesentlichen eine volle Deckung gegeben.

Diese enorme Differenz liegt u.a. daran, dass es sich einerseits um eine Querschnittsbetrachtung (wie hoch ist der Anteil der gegenwärtigen Pensionsausgaben, der durch Beiträge der Versicherten gedeckt ist) und andererseits um eine Längsschnittbetrachtung handelt (Wie sieht die Relation zwischen eingezahlten Beiträgen und empfangenen Leistungen bei einer konkreten Person über den gesamten Lebensverlauf aus). Mit einer Längsschnittbetrachtung wird versucht die Umverteilungswirkungen im Pensionssystem aufzuzeigen – hier aber die Umverteilungswirkungen in ihrer Gesamtheit und nicht nur jene aus Steuermittel. Da die Zahl der Beschäftigten und die durchschnittlichen Beitragsgrundlagen steigen, ist der wirkliche steuerfinanzierte Anteil weitaus geringer als die Fallbeispiele von EcoAustria zeigen.

Nun zu den gewählten Beispielen: Diese zeigen einige interessante Ergebnisse. So wird nachgewiesen, dass die Höhe des Eigendeckungsgrades nicht nur von der Anzahl der Versicherungsjahre und dem Pensionsalter abhängt, sondern logischerweise auch von der Pensionsberechnung. So errechnen sich etwa für jene Versicherte, die noch mit der (ausgelaufenen abschlagsfreien) Langzeitversicherungsregelung in Pension gehen konnten, trotz einer sehr langen Arbeitskarriere von mindestens 45 Beitragsjahren, wegen der vorteilhaften Pensionsberechnung ein Eigendeckungsgrad von lediglich 50%.

Aber diese Ergebnisse sind keineswegs eindeutig, sondern von Annahmen abhängig und damit auch nicht empirisch verifizierbar. Die Beitragsdeckung wurde nicht durch die Beiträge an sich berechnet, sondern durch einen Vergleich der Pension nach dem jetzigen Pensionsrecht (bzw. was die Autoren dafür halten) und einem fiktiven rein beitragsdefinierten Pensionssystem. Um die Zahlungen über mehrere Jahrzehnte in einen Gesamtbetrag umzurechnen wird der Gegenwartswert der empfangenen Leistungen berechnet. Dazu werden künftige Leistungen abgezinst. Das Rechenergebnis ist damit von den angenommenen Zinssätzen abhängig und von den unterstellten Aufwertungsfaktoren im Referenzpensionssystem. Diese Zinssätze wurden mit 4% bzw. 2% inflationsbereinigt angenommen. Andere angenommene Zinssätze würden auch andere Ergebnisse bringen. Letztlich können daher nicht die konkreten Werte der berechneten Eigenfinanzierungsgrade sondern nur die Unterschiede zwischen verschiedenen Verläufen seriös interpretiert werden.

Fragwürdige Beispiele

Völlig fragwürdig ist die Auswahl und Berechnung der Beispiele: Weder wurde zur Kenntnis genommen, dass es seit 2014 für unter 50 Jährige kaum noch Invaliditätspensionen gibt, noch dass durch die Umstellung auf das Pensionskonto im Jahr 2014 eine neues einheitliches Pensionsrecht gilt. Alle Personen ab dem Jahrgang 1955 wurden in das neue Pensionskontorecht überführt. Dieses sieht ein einheitliches Leistungsrecht auf Basis der vollen Lebensdurchrechnung vor, d.h. es gibt für Versicherte im Pensionskonto keine Bevorteilungen und Benachteiligungen mehr, weil die Pension nur aus den Jahren mit den besten Verdiensten berechnet wurde. Diese ausgelaufene Regelung hat dazu geführt, dass der Eigendeckungsgrad der Pensionen bei Menschen mit stabilem Einkommensverlauf weit höher war, als bei jenen, die einen ansteigenden Einkommensverlauf hatten. Letztere wurden bevorzugt, weil die Pension nur aus den besten Jahren errechnet wurde, aber nur einen Bruchteil der Erwerbskarriere Beiträge von diesem hohen Einkommen geleistet wurden. Das neue Pensionskontorecht bewirkt, dass jedes Einkommen in die Pensionsberechnung eingeht.

Das dürfte noch nicht ganz bei EcoAustria angekommen sein, zumindest hat man bei Lektüre der Studie diesen Eindruck. Statt dem komplizierten System von Vergleichsrechnungen aus Alt- und Neurecht (ASVG und APG) wurde für alle ab 1955 geborenen Versicherten das Altrecht einmalig abgerechnet und im Pensionskonto als Erstgutschrift gutgeschrieben. Das wurde aber in der Studie allem Anschein nach nicht berücksichtigt. So heißt es etwa bei dem Fallbeispiel eines 1974 (!) geborenen: “Beim betrachteten Beispielfall handelt es sich um eine Person des Jahrganges 1974, daher kommt für die Bestimmung der Leistungshöhe im ASVG eine Parallelrechnung von Altrecht, Rechtslage 2004 und APG zur Anwendung.”

Die Berechnungen liefern keinen einzigen Fall, bei dem nur das Pensionskontorecht zur Anwendung kommt, obwohl in dieses bis auf ganz wenige Jahrgänge (bis 1954) bereits fast alle Versicherten einbezogen sind. Das wäre aber für die Ermittlung des „steuerfinanzierten Anteils“ und v.a. der Unterschiede zwischen verschiedenen Gruppen an Versicherten bzw. Pensionsarten die relevante Fragestellung. Erstens würde da der berechnete Eigendeckungsgrad schon deswegen steigen, weil durch die volle Lebensdurchrechnung verhindert wird, dass jemand durch wenige Jahre guten Verdienstes eine hohe Pension erwirbt, die nicht durch entsprechende Beiträge gedeckt ist. Außerdem ist das Abschlagsrecht harmonisiert worden.[2]

Was ist ein faires Pensionssystem?

Die Autoren bezeichnen als (versicherungsmathematisch) faire Pensionssysteme solche, die auf einer „strikten Äquivalenz zwischen einbezahlten Beiträgen und ausbezahlten Leistungen beruhen und behaupten dass (beitragsorientierte) kapitalgedeckte Systeme diese Vorgabe automatisch erfüllen. „Als idealtypische Vorbilder für vollständig beitragsgedeckte Alterssicherungssysteme werden kapitalgedeckte Systeme angesehen.“ Das ist aber schon deswegen schlicht falsch, weil in kapitalgedeckten Systemen die Leistungen auf dem aufgebauten Kapitalstock beruhen, der sich nicht nur aus den Beiträgen sondern maßgeblich auch aus den Veranlagungserträgen zusammensetzt. Da die Verzinsung des Kapitals variabel ist und erheblichen Schwankungen unterliegt, ergeben sich in kapitalgedeckten Pensionssystemen auch bei gleicher Lebenserwartung und Höhe an bezahlten Beiträgen sehr unterschiedliche Pensionshöhen. Einerseits innerhalb einer Alterskohorte (Jahrgang), weil die Versicherten das Managementrisiko tragen, weil verschiedene Anbieter von Altersvorsorgeprodukten unterschiedliche Veranlagungsergebnisse erreichen. Dieses Risiko gibt es nicht in umlagefinanzierten Pensionskontosystemen, weil die Verzinsung dem durchschnittlichen Wachstum der Beitragsgrundlage entspricht und in einem Jahr für alle Versicherten gleich hoch ist. Das gilt sowohl für beitragsorientierte Pensionskonten im Umlagesystem wie in Schweden wie auch für das österreichische leistungsorientierte Pensionskonto.

Die Relation von bezahlten Beiträgen zu empfangenen Leistungen ist zwar ein wichtiger aber keineswegs der einzige Faktor, der die „Fairness“ von Pensionssystemen mitbestimmt. Zweifellos sind die hohen Unterschiede, die es früher zwischen Pensionshöhen etwa in der Langzeitversichertenregelung und der Korridorpension gegeben hat, nicht fair. Das kommt auch in den Berechnungen deutlich zum Ausdruck. Aber gerade diese Unterschiede wurden mittlerweile korrigiert. Andererseits kann man bei Menschen, die durch eine schwere Krankheit dauerhaft berufsunfähig werden (und andere bekommen seit 2014 keine Invaliditätspension mehr) die Pension nicht auf einer strikten Äquivalenz an den geleisteten Beiträgen ausrichten, weil dann Menschen, die nicht kurz vor Erreichen des Pensionsalters berufsunfähig werden, keine Leistungen erhalten würden, die auch nur annähernd existenzsichernd sind.

EcoAustria behauptet, dass beitragsdefinierte Pensionssysteme (wie das schwedische System), bei dem die individuelle Pensionshöhe aus den individuell einbezahlten und aufgewerteten Beiträgen berechnet wird, finanzielle Stabilität garantieren. „Die laufenden (!) Einnahmen der Pensionsversicherung in einem NDC-Modell[3] aus den Beiträgen entsprechen den laufenden (!) Ausgaben für Leistungen der Leistungsbezieher.“ (S.11) Hier verfallen die Autoren in den Fehler, die Längsschnittbetrachtung mit der Querschnittsbetrachtung zu verwechseln. Nachdem die Längsschnittbetrachtung der Kern der Studie ist, ist es nahezu unverständlich, dass diese nicht korrekt interpretiert werden kann, weil eine berechnete hypothetische individuelle Beitragsdeckung der eigenen Pension mit einer Äquivalenz von den geleisteten Beiträgen und bezahlten Leistungen zu einem bestimmten Zeitpunkt verwechselt wird.

Die Höhe der zustehenden Pension in einem beitragsdefinierten Pensionssystem hängt von der Restlebenserwartung und den in der Vergangenheit eingezahlten Beiträgen ab. Die Höhe der laufenden Einnahmen aus Beiträgen aber von der Anzahl der Beschäftigten und die Höhe der laufenden Ausgaben von der Größe der Jahrgänge im Pensionsalter. Es ist offensichtlich, dass auch bei individueller Deckung der Pensionsleistung aus den in der Vergangenheit geleisteten Beiträgen keine Entsprechung von Einzahlungen und Auszahlungen in der Gegenwart garantiert sein kann, weil diese von ökonomischen und demografischen Faktoren abhängt. Logischerweise sinkt in einer Rezession die Zahl der Beitragszahler und macht auch in beitragsorientierten Systemen einen Zuschuss aus dem Steueraufkommen oder aus Reservefonds notwendig. Auch die Berücksichtigung der Restlebenserwartung in der Pensionsberechnung kann nicht den Effekt, dass unterschiedliche Jahrgänge unterschiedlich stark besetzt sind, aus der Welt schaffen.

Fazit

Bei Lektüre der Publikation hat man den Eindruck, dass die Autoren Dinge bewusst missverständlich darstellen bzw. missinterpretieren. Denn es wäre sehr seltsam, dass die Autoren, die sich sehr regelmäßig zum Pensionssystem äußern, grundlegende Fakten und Zusammenhänge nicht richtig deuten können. Fazit: diese Studie von EcoAustria zeigt eines nicht: Irgendwelche echten Steuerzuschüsse zum Pensionssystem. Sie zeigt Unterschiede im Eigendeckungsrad verschiedener Pensionsarten, lässt dabei die Systeme der Selbständigen mit sehr geringen Eigendeckungsgraden aussen vor und trägt bei der Auswahl der Beispiele der Einführung des Pensionskontos nicht wirklich Rechnung. Insgesamt ist das eher eine fragwürdige Interpretation der Vergangenheit als eine korrekte Darstellung des aktuellen Pensionsrechts und seiner Verteilungswirkungen.

Anmerkung [2]: Aber dieses ist auch für die anderen Fälle nicht immer korrekt berechnet: Im Beispiel des 1952 geborene Mann, der in Korridorpension geht sind die Abschläge mit 12,8% zu gering angenommen, weil es in dieser Konstellation zusätzliche Korridorabschläge von 2,1% pro Jahr des vorzeitigen Pensionsantritts gab, die zu den 4,2% Abschlag hinzukommen. Aber wenn man die Korridorabschläge ignoriert, würden die Abschläge nicht 12,8% sondern 12,6% betragen.