Gute Bildung braucht faire Finanzierung: Aufgabenorientierte Finanzierung von Pflichtschulen
Jede Pflichtschule ist anders. Der finanzielle Bedarf im Pflichtschulbereich wird etwa durch die Schulgröße, das Tagesbetreuungsangebot oder die SchülerInnenzusammensetzung bestimmt. Um diesem Bedarf gerecht zu werden, ist es notwendig, die finanziellen Mittel stärker nach aufgabenorientierten Indikatoren zu verteilen. Wie die längst fällige Veränderung zu „Geld folgt Aufgabe“ verwirklicht werden kann, zeigt eine neue Studie des KDZ – Zentrum für Verwaltungsforschung im Auftrag der Arbeiterkammer Wien auf.
Aufgabenorientierung paktiert …
Aufgabenorientierung soll unterschiedliche Rahmenbedingungen auf der Ausgabenseite bei der finanziellen Grundausstattung der Gebietskörperschaftsebenen (teilweise) ausgleichen. Aktuell orientiert sich jedoch der überwiegende Teil der Finanzbeziehungen nicht an Aufgabennotwendigkeiten, sondern an Input- oder Ausgabengrößen. Dies wurde von den Finanzausgleichspartnern erkannt. Es wurde daher bei den Verhandlungen zum FAG 2017 eine stärkere Verankerung von aufgabenorientierten Elementen vorgesehen, um mithilfe des Finanzausgleichs besser steuern zu können.
… und auf das Abstellgleis gestellt
Als erstes Pilotprojekt für eine verstärkt aufgabenorientierte Finanzierung auf Gemeindeebene wurde die Elementarbildung (Kinder bis sechs Jahre) mit Gültigkeit ab 1.1.2018 festgelegt. Ein Jahr später sollte das zweite Projekt im Bereich Pflichtschule folgen. Zur Umsetzung wurde eine Arbeitsgruppe einberufen. Mit Sommer 2017 lag ein erster Vorschlag des BMF zur Elementarbildung vor. Es fehlten seitdem jedoch entsprechende Beratungen, um das Modell gemeinsam weiterzuentwickeln. Der Prozess wurde aufs Abstellgleis gestellt. Die Diskussion zu einem aufgabenorientierten Finanzausgleich im Pflichtschulbereich hat noch nicht einmal begonnen, da wurde die Aufgabenorientierung nun auch formal aus dem Gesetz gestrichen.
Der ernüchternde Umsetzungsstand zeigt, wie wichtig es ist, aus den bisherigen Prozessen zu lernen. Einerseits stellen sich Fragen der besseren Koordination zwischen den Finanzausgleichspartnern, um einen Interessenausgleich herstellen zu können. Andererseits muss beantwortet werden, wie ein aufgabenorientierter Finanzausgleich im Pflichtschulbereich grundsätzlich auszugestalten ist.
Bessere Steuerung …
Ein zentrales Reformhemmnis ist das Fehlen von klaren gebietskörperschaftsübergreifenden Zielsetzungen, welche an unterschiedlichen Interessen der Verhandlungspartner scheitern. So sind im Paktum zum FAG 2017 grundsätzliche Fragestellungen – etwa zu den Zielen der Aufgabenorientierung oder zur Gesamtkonstruktion des Finanzausgleichs – bisher ausgeklammert geblieben. Dies betrifft etwa die Priorisierung von Zielen (etwa sachpolitische Ziele des jeweiligen Aufgabenbereichs, formale Finanzausgleichsziele wie etwa Effizienz, Transparenz).
… zum Scheitern verurteilt?
Bei Gemeinschaftsaufgaben – wie sie die Elementarpädagogik und die Pflichtschule darstellen – ist das Erarbeiten abgestimmter strategischer Ziele jedoch eine Grundvoraussetzung für den weiteren Reformprozess, da sonst kein entsprechender Interessenausgleich zwischen den Akteuren stattfinden kann. Der aktuelle Zielabstimmungsprozess zeigt jedoch Mängel, wodurch derzeit die Bildung von gebietskörperschaftsübergreifenden Zielen stockt und gemeinsame politische Strategien zur Weiterentwicklung des Bildungssystems fehlen. Es scheint daher, dass der eingeschlagene Weg zur Umsetzung der Aufgabenorientierung scheitern musste.
Ein Modell für den aufgabenorientierten Finanzausgleich
Wie soll nun ein aufgabenorientierter Finanzausgleich konkret aussehen? Die Gestaltung wird in hohem Maße von der konkreten Zielsetzung abhängen, welche im Rahmen des oben angesprochenen gebietskörperschaftsübergreifenden Zielabstimmungsprozesses zu entwickeln ist. Da solche Zielsetzungen derzeit nicht vorliegen, wurde auf Basis bestehender – zwischen den Gebietskörperschaftsebenen nicht abgestimmten – Zielsetzungen ein entsprechendes Modell entwickelt. Dabei wurden sowohl Ziele zum Finanzausgleich als auch sachpolitische Zielsetzungen berücksichtigt.
Um ein optimales Ergebnis zu erreichen, wurde nicht nur die Gemeindeebene, sondern auch die Länderebene in das Modell integriert. Der Fokus liegt dabei auf der laufenden Finanzierung. Darüber hinausgehende Projekte sollen wie bisher über eigene Ausbau- und Förderprogramme des Bundes (z. B. Bildungsinvestitionsgesetz zum Ausbau von Ganztagsschulen) oder der Länder (etwa Schulbauprogramme) finanziert werden.
Das hier verfolgte Modell setzt an der Ertragsanteilsverteilung an – als zentrales Instrument zur laufenden Finanzierung von Gemeinde- und Länderaufgaben. Für die Landesebene wird vorgeschlagen, die derzeitigen Aktivausgaben für die Landeslehrerinnen und -lehrer zur Gänze nach neuen, aufgabenorientierten Indikatoren auf die Bundesländer zu verteilen (z. B. Anzahl RisikoschülerInnen). Dies bedeutet, dass Bundesländer mit vielen Schulen mit höherem Mittelbedarf auch mehr Personal zugeteilt bekommen. Dies gilt dann als Ausgangsbasis für die weitere Personalressourcenzuteilung auf die einzelnen Schulstandorte bzw. Schulcluster – etwa nach dem Vorschlag der Arbeiterkammer Wien zum Chancen-Index. Auf der Gemeindeebene werden im vorgeschlagenen Modell 50 Prozent der aktuellen laufenden Ausgaben abgedeckt und nach aufgabenorientierten Indikatoren verteilt.
Aufbau und Indikatoren des Modells
Die Bildung der neun Ländertöpfe auf Länder- und Gemeindeebene sowie die weitere Zuteilung der Gemeindemittel auf die einzelnen Gemeinden soll damit in einem hohen Ausmaß nach aufgabenorientierten Indikatoren erfolgen. Dabei sollen mit den Indikatoren zwei Zwecke verfolgt werden: eine Basisabgeltung und eine Abgeltung besonderer Lasten. Im Rahmen einer aufgabenbezogenen Basisabgeltung wird ein Beitrag zur laufenden Finanzierung des Aufgabenbereichs geleistet, um ein möglichst breites Basisangebot anzubieten. Zusätzlich werden über eine Lastenabgeltung besondere sozioökonomische Rahmenbedingungen, unterschiedliche Leistungsangebote oder auch Schul- und Klassengrößen berücksichtigt. Basierend auf umfassenden Analysen zur Verfügbarkeit und Eignung von Indikatoren wurden zwei Indikatoren-Sets vorgeschlagen:
- „Sofort-Indikatoren“: Diese können aufgrund der bestehenden Datenverfügbarkeit sofort umgesetzt werden. Da jedoch Datenlücken bestehen (insbesondere zur Tagesbetreuung), können nicht alle relevanten Aufgabenfelder der Gemeinden abgebildet werden.
- „Ideal-Indikatoren“: Hier werden auch Indikatoren umfasst, deren Datengrundlage erst erhoben werden muss.
Die Aufgabenorientierung ist tot. Es lebe die Aufgabenorientierung.
Der aufgabenorientierte Finanzausgleich im Pflichtschulbereich steht noch immer in den Startlöchern und wartet darauf, zum Leben erweckt zu werden. Die Mängel der aktuellen Finanzausgleichsströme, welche die bestehenden unterschiedlichen Aufgaben der einzelnen Schulstandorte weitgehend ignorieren, ziehen schwerwiegende Folgen nach sich. So wird deutlich, dass eine aufgabenbezogene Finanzierung notwendig ist, um die unterschiedlichen Herausforderungen zu meistern. Ein hoher Anteil an Schülerinnen und -schülern mit schlechten Bildungschancen bedarf auch höherer Ressourcenzuteilungen, um die Bildungsverläufe dieser Menschen positiv beeinflussen zu können. Ein gutes Angebot im Tagesbetreuungsbereich muss auch finanziell abgegolten werden, um die Vereinbarkeit von Beruf und Familie kontinuierlich zu verbessern.
Es geht daher um eine gerechtere Zuteilung der Mittel: weg von der Gießkanne, hin zu den konkreten Bedarfen und Herausforderungen. Das vorliegende Modell kann wichtige Impulse liefern, um ein aufgabenorientiertes Finanzausgleichsmodell im Pflichtschulbereich zu entwickeln. Die Vorschläge zum Reformprozess, zum Aufbau und zu den Indikatoren eines aufgabenorientierten Modells dienen als Diskussionsgrundlage und sollten in den weiteren Verhandlungsprozess der Finanzausgleichspartner einfließen.
Das Modell zeigt, dass ausreichend Indikatoren zur Verfügung stehen, um das breite Spektrum an Aufgaben im Pflichtschul- und Tagesbetreuungsbereich abzudecken. Einige Indikatoren – insbesondere im Tagesbetreuungsbereich – müssen jedoch noch erhoben oder verbessert werden. Eine mittelfristige Umsetzung ist jedoch jedenfalls möglich.
Nun hängt es vom Verhandlungsprozess ab, ob es zu einer Einigung auf Zielsetzungen kommt, welche von allen Gebietskörperschaftsebenen mitgetragen werden. Ist einmal ein Interessenausgleich erfolgt, kann zügig mit einer Umsetzung eines aufgabenorientierten Finanzausgleichs gestartet werden. Um dies zu erreichen, bedarf es jedoch einer Veränderung der Kooperation und Koordination im Sinne einer Weiterentwicklung einer Multi-Level-Governance (= Mehr-Ebenen-Steuerung) [#MultilevelGov]. Es bedarf Koordination, besserer Entscheidungsgrundlagen und einer Stärkung der Vertrauenskultur.
Sprechen wir daher darüber, wie wir in Zukunft zusammenarbeiten und was wir erreichen wollen (siehe hierzu auch eine Veranstaltung von KDZ und WIFO zur Steuerung im Föderalismus). Lernen wir aus den Fehlern der Vergangenheit und entwickeln wir Lösungen für die drängenden Fragen der Zukunft. Nutzen wir bestehende Ansätze, um die Koordination und Kooperation im österreichischen Föderalismus zu verbessern. Der aufgabenorientierte Finanzausgleich bietet eine wichtige Chance, mit dem Finanzausgleich auch tatsächlich steuern zu können und damit auch die politische Handlungsfähigkeit zu erhöhen.
Die Studienergebnisse finden Sie hier:
Mitterer, Karoline; Hochholdinger, Nikola und Seisenbacher, Marion: Leistungs- und wirkungsbezogene Pflichtschulfinanzierung, KDZ-Studie 2018. Downloadbar unter http://kdz.eu/de/studien
