Die laufenden Einnahmen der Gemeinden sind 2020 um rund 10 Prozent eingebrochen und werden noch lange unter Plan bleiben. Damit sind deutliche Risiken in Bezug auf die Daseinsvorsorge, auf Zukunftsinvestitionen und auch auf das Gelingen der Bewältigung der Wirtschafts- und Arbeitsmarktkrise verbunden. Die bisherige Unterstützung hilft für den Moment. Allerdings braucht es noch mehr, um das Leistungsangebot der Gemeinden mittel- und langfristig zu sichern.
Gemeinden sind von der Corona-Krise stark betroffen
Die Jahre 2020/21 sind geprägt von Einnahmenrückgängen für Gemeinden aufgrund der Corona-Krise. Besonders deutliche Einnahmenausfälle gibt es bei den Ertragsanteilen – das ist der Anteil der Gemeinden am allgemeinen Steuerkuchen, wie etwa Umsatzsteuer, Lohnsteuer und Körperschaftsteuer.
Hinzu kommen die Ausfälle bei der Kommunalsteuer, die sich an den Löhnen bemisst. Sind Menschen in Kurzarbeit oder werden sie gekündigt, führt dies zu einem Rückgang der Kommunalsteuer. Vor allem Tourismusgemeinden sowie regionale Zentren sind hier besonders betroffen.
Daneben gibt es noch weitere Einbrüche bei Einnahmen. So sind etwa Elternbeiträge im Kinderbetreuungsbereich entfallen, Mieten oder Gebühren gestundet oder erlassen worden, die Fremdenverkehrsabgabe ist zum Erliegen gekommen.
Corona-Krise trifft Gemeindefinanzen
Die Ausgabenseite blieb weitgehend stabil. Die wichtigsten Ausgabengrößen der Gemeinden betreffen Personal, Verwaltungs- und Betriebsaufwand und Ko-Finanzierungsleistungen, vor allem für Landesaufgaben. Damit konnte die Daseinsvorsorge gesichert werden; dies sind etwa Versorgungsleistungen in den Bereichen Kinderbetreuung, Ver- und Entsorgung oder die Finanzierung von Sozial- und Gesundheitsbereich.
In jüngster Zeit kommen verstärkt Ausgaben für Testungen und Impfungen hinzu, welche den Gemeinden nicht zur Gänze vom Bund ersetzt werden. Auch sind Gemeinden und ihre Gesellschaften von Hilfsprogrammen des Bundes weitgehend ausgeschlossen. Obwohl etwa Kultur- und Sporteinrichtungen geschlossen oder stark eingeschränkt werden mussten, konnte die Kurzarbeit oder der Fixkostenzuschuss für diese Bereiche nicht genutzt werden. Dies traf vor allem regionale Zentren zusätzlich.
Überdurchschnittliche Ausgabensteigerungen sind coronabedingt auch in den Bereichen Krankenanstalten und Soziales (etwa Pflegeheime, Sozialhilfe) zu erwarten, in denen die Gemeinden auch einen Finanzierungsbeitrag leisten.
Wo ist nun das Problem?
Wenn die Einnahmen sinken, die Ausgaben aber nicht, wird deutlich, dass auch Gemeinden in Liquiditätsschwierigkeiten kommen. 2020 traf dies auf zumindest jede zweite Gemeinde zu.
Um dem zu begegnen, haben Gemeinden zumeist bestehende Rücklagen aufgelöst und Kassenkredite ausgeschöpft. Für 2021 sind in vielen Gemeinden die Reserven nun jedoch ausgeschöpft, Zahlungsschwierigkeiten drohen.
Ein zweiter wichtiger Punkt ist, dass den Gemeinden die Spielräume für Investitionen wegbrechen. Es besteht daher das Risiko, dass die kommunalen Investitionen einbrechen.
Warum nicht einfach verschulden?
Die Gemeinden können sich nur innerhalb klar begrenzter Rahmen bewegen, welche ihnen Bund und Länder vorgeben. So gibt es etwa Beschränkungen bei Kassenkrediten, Darlehen dürfen grundsätzlich nicht zur Deckung des laufenden Betriebs aufgenommen werden. Hinzu kommt, dass die meisten Länder die Gemeinden dazu aufgerufen haben, ausschließlich systemrelevante Investitionen umzusetzen.
Grundsätzlich sind Darlehen zur Überbrückung von Krisensituationen geeignet, insbesondere wenn davon auszugehen ist, dass diese auch zurückgezahlt werden können. Eine stark steigende Verschuldung der Gemeinden wäre aber auch finanziell problematisch: Bei schlechteren Finanzierungskonditionen würden sie die Budgetspielräume langfristig einschränken. Ob sich eine Gemeinde die Verschuldung leisten kann, ist dabei von Fall zu Fall zu prüfen und hängt von mehreren Faktoren ab. Bereits in der Vergangenheit konnte – bei guter Konjunkturlage – rund ein Viertel der Gemeinden ihre laufenden Ausgaben nicht durch laufende Einnahmen decken. Bei diesen Gemeinden fehlten daher bereits bisher Spielräume für eine Verschuldung.
Die beiden Gemeindepakete des Bundes
Inzwischen wurden zwei Gemeindepakete geschnürt: Mitte 2020 wurde das kommunale Investitionspaket mit 1 Mrd. Euro primär für 2020/21 fixiert, mit Jänner 2021 folgte ein zweites Gemeindepaket auf Bundesebene in Höhe von 1,5 Mrd. Euro für das Jahr 2021.
Beim kommunalen Investitionsprogramm werden vom Bund Mittel mit einer 50-prozentigen Förderquote zur Verfügung gestellt. Die verbleibenden 50 Prozent sind teils durch Länder- oder EU-Mittel, teils durch Eigenmittel der Gemeinden zu decken. Der Förderbetrag pro Gemeinde ist beschränkt. Die Deckelung nimmt dabei keinen Bezug auf unterschiedliche tatsächliche Aufgabenbedarfe, etwa aufgrund unterschiedlicher demografischer Rahmenbedingungen.
Das zweite Gemeindepaket besteht zum einen aus 500 Mio. Euro zusätzlichen Hilfen 2021 (400 Mio. Euro Aufstockung der Ertragsanteile, 100 Mio. Euro Strukturfonds). Zum anderen enthält es eine Milliarde an Vorschüssen auf künftige Ertragsanteile, um das drängende Problem der Liquiditätssicherung zu lösen. Der Betrag muss allerdings voraussichtlich ab 2023 wieder zurückgezahlt werden. Dadurch werden die Ertragsanteile in den nächsten Jahren real auch über die Krise hinaus nicht mehr steigen, da mit einer Steigerung von 2019 bis 2024 um nur 7 Prozent gerechnet wird.
Kommen jetzt Leistungskürzungen?
Während die Einnahmen in den nächsten Jahren nur geringfügig steigen werden, besteht im Ausgabenbereich kein unmittelbares Einsparpotenzial. Harte Konsolidierungsprogramme müssten die Konsequenz sein, wenn es kein weiteres, mittelfristig ausgerichtetes Gemeindehilfspaket des Bundes gibt. Gemeinden sollten sich rüsten und Konsolidierungspotenziale ausloten. Neben der Suche nach zusätzlichen Einnahmen sollten Effizienzpotenziale – etwa durch Gemeindekooperationen – gehoben werden.
Es stehen aber auch Leistungskürzungen im Raum. Es gilt, politisch abzuwägen, in welchen Bereichen überhaupt Abstriche gemacht werden können. Streicht man Förderungen etwa an Sportvereine, an die Feuerwehr oder gar Wohnkostenzuschüsse? Senkt man Leistungsstandards, etwa bei der Straßenreinigung oder Schneeräumung? Kürzt man die Betreuungszeiten in Kindergärten? Schließt man Kultur- und Freizeiteinrichtungen wie etwa Freibäder?
All dies sind Kürzungen, die direkt zulasten der eigenen Bevölkerung gehen. Es ist daher verständlich, dass die kommunalen PolitikerInnen hier warnen. Es liegt in der Verantwortung der Politik – von Bund, Ländern und Gemeinden –, hier in einen Diskurs zu treten und gemeinsam festzulegen, wie Gemeinden mittelfristig ihren Aufgaben nachkommen können.
Gemeinden können zur Krisenbewältigung beitragen
Zusätzlich sollten die Gemeinden ihr Augenmerk auch auf ihren Beitrag zur Überwindung der Wirtschafts- und Arbeitsmarktkrise legen. Mit einem bisherigen Anteil der Gemeinden an den öffentlichen Investitionen von 30 Prozent (2019 über 4 Mrd. Euro) sind diese besonders wichtig. Kommunale Investitionen bedeuten Arbeitsplätze in der Bauindustrie, im Handel und vielen anderen Branchen.
Gemeinden sind aber auch ein wichtiger wirtschaftlicher Faktor als Arbeitgeber. Die Gemeinden beschäftigen aktuell 77.000 Gemeindebedienstete, hinzu kommen noch viele Arbeitsplätze in gemeindeeigenen Gesellschaften und Gemeindeverbänden. Der Bedarf für einen weiteren Ausbau ist hoch – insbesondere in den Bereichen Kinderbetreuung, Bildung und Pflege.
Eine Stabilisierung der Gemeindefinanzen trägt daher auch zur Bewältigung der Wirtschafts- und Arbeitsmarktkrise bei.
Zukunftsinvestitionen sind jetzt notwendig
Zu erwarten ist, dass durch das Abschöpfen künftiger Steigerungen bei den Ertragsanteilen (= Abschöpfen der nun gegebenen Vorschüsse) die kommunale Investitionstätigkeit mittel- bis langfristig deutlich geschwächt wird. Durch Investitionsstopps besteht jedoch ein hohes Risiko für einen nicht wieder aufholbaren Investitionsrückstau. Schiebt etwa eine wachsende Gemeinde den Bau von Kindergärten oder Schulen hinaus, ist die infrastrukturelle Versorgung mit Betreuungs- bzw. Schulplätzen nicht mehr in der erforderlichen Strukturqualität möglich. Einen Investitionsrückstau bekommen die BürgerInnen daher erst mittel- bis langfristig zu spüren.
Gerade jetzt wäre es wichtig, dass Gemeinden verstärkt zu den bundesweit gesetzten Klimazielen beitragen. Die aktuelle Gemeinde-Investitionsmilliarde sieht zwar grundsätzlich auch eine Förderung von klimafreundlichen Investitionen vor. Allerdings zeichnet sich bereits jetzt ab, dass vorrangig in den Straßenbau, in Kindergärten und Schulen – unabhängig vom ökologischen Standard – investiert wird. Die im Regierungsprogramm vorgesehene finanzielle Unterstützung für den öffentlichen Verkehr (Nahverkehrs- und Regionalverkehrsmilliarde) lässt noch auf sich warten. Auch Anknüpfungsmöglichkeiten der Gemeinden zu europäischen Förderprogrammen – insbesondere auch zum EU-Aufbaufonds – sind nach wie vor offen.
Gemeindepakete allein reichen nicht aus
Die beiden Gemeindepakete allein reichen daher noch nicht aus, um die Gemeinden mittelfristig aus der Krise hinauszubewegen. Ohne entsprechende Unterstützung durch Bund und Länder wird die Gemeindeebene mit der Bewältigung der Krise der Gemeindefinanzen überfordert sein. Um die Gemeindeebene langfristig handlungsfähig zu halten, braucht es daher ein Maßnahmenbündel, das von Bund, Ländern und Gemeinden getragen wird.
Neben den finanziellen Hilfen des Bundes bedarf es einer besseren Abstimmung zwischen den Gebietskörperschaften. Es gilt, die Problemlage aufzuzeigen und gemeinsam Lösungen zu erarbeiten, etwa im Bereich der Verschuldung oder durch die Berücksichtigung der Gemeinden bei den Mitteln aus dem Europäischen Aufbauplan. Angesichts der Krise werden aber auch Gemeinden einen wesentlichen Beitrag leisten müssen.
Ergänzend wird es auch strukturelle Reformen benötigen (etwa bei Pflege, Kinderbetreuung, Gemeindestrukturen). Insbesondere das hochkomplexe Finanzausgleichssystem führte in den vergangenen Jahren bzw. Jahrzehnten zu steigenden Abhängigkeiten der Gemeinden von Ländern und dem Bund und damit verbundenen eingeschränkten Handlungsspielräumen der Gemeinden. Ob dies gelingen kann, hängt in hohem Maße auch von Bund und Ländern ab. Eine gute Zusammenarbeit aller Gebietskörperschaften ist essenziell für das Aufrechterhalten des Leistungsangebotes der Gemeinden sowie zukunftsgewandte Infrastruktur und Dienstleistungen.