Gemäß den Bevölkerungsprognosen wird Wien in den nächsten zwei Jahrzehnten deutlich – von derzeit 1,7 Mio auf 2 Mio EinwohnerInnen – anwachsen. Ein Wachstum das, insbesondere im Bereich Wohnen, große Anforderungen an die Stadtentwicklung stellt. Der Schaffung und Vorsorge von bebaubaren Flächen kommt damit in den nächsten Jahren besondere Bedeutung zu.
Baulandpotenziale
Im Bereich der Stadtentwicklung wurden seit den Neunzigerjahren verstärkt Umwidmungspotentiale großer zusammenhängender Flächen genutzt. Vergleichbar mit anderen europäischen Großstädten eröffneten sich auch in Wien durch wirtschaftliche und verkehrliche Änderung der Rahmenbedingungen neue Entwicklungspotentiale. Große ehemals betrieblich genutzte Bereiche, vormals ausschließlich verkehrlich genutzte Bereiche wie Bahnhofsareale und damit in Verbindung stehende Logistik-, Lager- und Manipulationsflächen oder Flugfelder und nicht zu vergessen überwiegend landwirtschaftlich genutzte Bereiche konnten so seit den neunziger Jahren neu definiert und einer Verwertung zugeführt werden. Viele der großen zusammenhängenden städtischen Flächen mit Entwicklungspotential wurden allerdings in den letzten Jahren bereits umgewidmet und entwickelt.
Das Umwidmungspotential von großen, zusammenhängenden Entwicklungsgebieten wird – von einigen noch vorhandenen Flächen, wie z.B. Kasernenareale abgesehen – in Zukunft deshalb deutlich abnehmen. Unter gleichbleibenden stadtentwicklungspolitischen Rahmenbedingungen wird es in Zukunft zunehmend schwieriger, das für das prognostizierte Bevölkerungswachstum notwendige Bauland zu mobilisieren. Deshalb wird es unumgänglich sein Werkzeuge zur Baulandmobilisierung in das Bau- und Bodenrecht der Stadt zu implementieren. Denn schon jetzt steht der Verwertung von potentiell sinnvollen Stadterweiterungsflächen oft eine mangelnde Verfügbarkeit, ein Baulandmobilisierungsproblem entgegen. So konnten namhafte Entwicklungsflächen – wie z.B. Rothneusiedl im Süden der Stadt – aufgrund mangelnder Baulandverfügbarkeit bis jetzt nicht realisiert werden. Daneben haben Preissteigerungen am Wiener Boden- und Immobilienmarkt, die nicht zuletzt auch durch Finanzmarktkrise und wachsende Immobilienveranlagungen getragen wurden, dazu geführt, dass geförderter Wohnbau in bestimmten Stadtgebieten, insbesondere in zentralen Lagen, nur sehr schwer bzw. gar nicht mehr realisierbar ist. Analysen der Immobilienpreisentwicklung legen darüber hinaus den Schluss nahe, dass Grünlandgrundstücke in Erwartung einer späteren Baulandwidmung bereits als „Bauerwartungsland“ firmieren. Sie erzielen so Preise die zwischen dem Ertragswert der Ausgangswidmung und dem späteren Baulandpreis liegen, bzw. fast Baulandpreise erreichen wenn Umwidmungsabsichten absehbar sind und bedingen hohe Widmungsgewinne für die Grundstücksverkäufer.
Werkzeuge zur Baulandmobilisierung
Im Unterschied zu anderen Bundesländern verfügte Wien in seiner Bauordnung bis vor kurzem über keine allgemein gültigen Festlegungen zu Vertragsraumordnung. Die sogenannte Vertragsraumordnung beruht auf der Einschätzung dass hoheitliche Maßnahmen allein nicht das geeignete Mittel sind, die künftigen Herausforderungen in der Raumordnung zu lösen. Einerseits weil sie auf fehlende Akzeptanz stoßen und andererseits wie das Beispiel Bodenbeschaffungsgesetz zeigt „Totes Recht“ bleiben. Durch Regelungen der Vertragsraumordnung soll die kommunale Verwaltung ermächtigt werden, zur Erreichung der gesellschaftlichen Ziele auf eine Mehrzahl von Handlungsinstrumenten, die das historische Planungsrecht begleiten und ergänzen, zurückzugreifen. Erste Festlegungen zur Vertragsraumordnung, wie sie auch in anderen europäischen Ländern gelten, wurden vor etwas mehr als zwei Jahrzehnten in Salzburg getroffen. Andere Bundesländer sind diesem Beispiel gefolgt.
Vertragsraumordnung in Wien
Die im letzten Jahr erarbeitete Novellierung der Wiener Bauordnung bot die Gelegenheit der erstmaligen Berücksichtigung von Aspekten der Vertragsraumordnung im Bau- und Bodenrecht der Stadt Wien. Wie in anderen vergleichbaren Kommunen auch sollten damit unter anderem die Ziele Bodenmobilisierung und Verminderung der Bodenspekulation unterstützt werden. Die in der Novelle beschlossenen Regelungen greifen allerdings zu kurz. So betreffen z.B. die Kriterien einer neuen Widmungskategorie „geförderter Wohnbau“ nur die Einhaltung technischer Standards und Kriterien wie sie für den geförderten Wohnbau gelten (Wohnungsgröße, energietechnische Standards). Die zentrale Frage der Grundstückskosten, der tatsächlichen Verfügbarkeit für den geförderten Wohnbau und die damit verbundene Erzielung leistbaren Wohnraums bleibt jedoch unberücksichtigt. Und damit auch die für Wien zentrale Frage nach der Verfügbarmachung von Flächen für den geförderten Wohnbau auch in guten innerstädtischen Lagen. So ist zu erwarten dass innerhalb dieser neuen Widmungskategorie Wohnungen errichtet werden, die weit teurer sind als der geförderte Wohnbau. Ziel sollte es aber sein, dass diese Grundstücke auch wirklich den gemeinnützigen Wohnbauträgern zum Verkauf angeboten werden müssen und damit die Basis für einen auch künftig leistbaren Wohnungsmarkt bilden.
Schlussfolgerungen
Festlegungen in anderen österreichischen Bundesländern die ein verpflichtendes Verkaufsangebot an die öffentliche Hand bzw. Bauträger für geförderten Wohnbau vorsehen, könnten auch für Wien eine Basis für eine wirkungsvolle Regelung darstellen. So wurde z.B. im Tiroler Raumordnungsgesetz die Möglichkeit der Widmung als „Vorbehaltsfläche geförderter Wohnbau“ geschaffen. Diese sieht vor, dass Potentialflächen unter bestimmten Rahmenbedingungen (Eignung, Bedarf, Mindestgröße…) als Vorbehaltsflächen für den geförderten Wohnbau gewidmet werden dürfen.
In Anbetracht der Tatsache dass andere Bundesländer bereits weit stärkere Regelungen getroffen haben, wären auch für Wien tiefergehende Festlegungen wünschenswert gewesen. Auch wenn die Wiener Bauordnung natürlich auch weiterhin novelliert und ergänzt werden kann, brauchen Änderungen Zeit. Jedenfalls sind hoheitliche Maßnahmen allein nicht das geeignete Mittel, die künftigen Herausforderungen in der Raumordnung zu lösen. Erfahrungen der letzten Jahre haben gezeigt. Es besteht die Notwendigkeit der öffentlichen Verwaltung ein möglichst breites Spektrum an Instrumenten anzubieten um die anstehenden Erfordernisse im Bereich der Weiterentwicklung der Städte zu gewährleisten. Bereits gemachte Erfahrung mit der Vertragsraumordnung können und müssen dazu genutzt werden Instrumente auf eine verfassungsrechtlich korrekte Grundlage zu stellen. Zahlreiche Modelle in anderen Bundesländern können als Beispiele dienen, an denen sich Wien orientieren kann.
Wien mit seiner Sonderstellung innerhalb Österreichs, einer Bauordnung die gleichzeitig auch Raumordnungsgesetz ist, müsste es eigentlich besonders leicht gelingen zielgerichtet handlungsfähig zu bleiben. Denn nicht zuletzt die Kompetenz- und Reibungsverluste zwischen Gemeinden und Land stehen in den Bundesländern oft sinnvollen Ergebnissen entgegen. Mit einer Bauordnung ergänzt um Instrumente der Vertragsraumordnung, hat es die Stadt selbst in der Hand wichtige Weichenstellungen hinsichtlich der künftigen Baulandverfügbarkeit und den Finanzierungserfordernissen vornehmen.
Dieser Artikel ist in Langfassung in Kurswechsel, Heft 3/2014: Wohnen (Zeitschrift des Beirats für gesellschafts-, wirtschafts– und umweltpolitische Alternativen, BEIGEWUM) erschienen.
Siehe vertiefend zum Thema die Ausgabe der Zeitschrift der kommunalpolitischen Abteilung der AK Wien: AK Stadt Wien wächst – Wien wohnt Nr 04/2014