Staatliche Beteiligungen an Unternehmen als Ultima Ratio in der Corona-Krise

Unternehmensbeteiligungen der öffentlichen Hand können als staatliche Beihilfen gelten, die gemäß dem Unionsrecht grundsätzlich verboten sind. Seit Ausbreitung von SARS-CoV-2 in Europa macht die Europäische Kommission jedoch erhebliche Abweichungen von diesem Verbot. Als Ultima Ratio können sich die Mitgliedstaaten an insolvenzgefährdeten Unternehmen auch beteiligen. Daran knüpft die Europäische Kommission allerdings strenge Bedingungen.

Die Europäische Kommission hat zur Bewältigung der COVID-19-Krise am 19. März 2020 den „Befristeten Rahmen für staatliche Beihilfen zur Unterstützung der Wirtschaft angesichts des derzeitigen Ausbruchs von COVID-19“ verabschiedet. Der „Befristete Rahmen“ definiert die Bedingungen, nach denen wirtschaftliche Hilfsmaßnahmen der Mitgliedstaaten mit dem EU-Beihilfenrecht vereinbar sind.

Bedarf nach weitergehenden Hilfsmaßnahmen

In den ersten Wochen des Ausbruchs des SARS-CoV-2-Virus gewährten die Mitgliedstaaten überwiegend staatlich garantierte Darlehen zur Deckung des kurzfristigen Liquiditätserfordernisses. Mit zunehmender Dauer der Krise steigt aber der Bedarf der Unternehmen nach weitergehenden und umfassenderen Unterstützungen. Um Insolvenzwellen mit ihren erheblichen negativen Konsequenzen sowie feindliche Übernahmen durch außereuropäische Käufer zu verhindern, nahm die Kommission am 8. Mai 2020 die zweite Erweiterung des „Befristeten Rahmens“ vor. Diese enthält für die Mitgliedstaaten nunmehr die Möglichkeit, sich auch zeitweilig an Unternehmen zu beteiligen, sowie Regeln für die Gewährung von nachrangigem Fremdkapital. Letzteres sind Kapitalinstrumente, die im Falle eines Insolvenzverfahrens gegenüber gewöhnlichen bevorrechtigten Gläubigern nachrangig bedient werden. In diesem Artikel wird der Fokus auf Beteiligungen an Unternehmen gerichtet.

Öffentliches Interesse an der Unternehmensrettung

Staatliche Beteiligungen an Unternehmen sollen gemäß dem „Befristeten Rahmen“ nur dann möglich sein, wenn deren Rettung im öffentlichen Interesse liegt. Das kann sich auf die Vermeidung sozialer Notlagen oder eines Marktversagens aufgrund eines erheblichen Verlustes von Arbeitsplätzen, das Ausscheiden eines innovativen oder systemisch wichtigen Unternehmens oder das Risiko der Unterbrechung einer wichtigen Dienstleistung beziehen.

Strikte Bedingungen für staatliche Beteiligungen

Die Kommission knüpft an die Gewährung staatlicher Unternehmensbeteiligungen strenge Bedingungen, um Wettbewerbsverzerrungen am Binnenmarkt so weit als möglich hintanzuhalten. Die Grundvoraussetzung ist, dass staatliche Beteiligungen nur dann möglich sein sollen, wenn sonst keine andere Lösung zur Rettung des gefährdeten Unternehmens besteht. Die Beteiligung des Staates soll stets Ultima Ratio sein. Zudem ist es dringend erforderlich, dass das begünstigte Unternehmen ohne staatliches Eingreifen seine Geschäftstätigkeit aufgeben müsste oder ernsthafte Schwierigkeiten hätte, seinen Betrieb aufrechtzuerhalten. Gleichzeitig darf das begünstigte Unternehmen nicht in der Lage sein, sich zu erschwinglichen Konditionen Finanzmittel auf dem Kapitalmarkt zu beschaffen.

Der Umfang der staatlichen Unterstützung muss darauf beschränkt sein, ausschließlich die Überlebensfähigkeit der Unternehmen zu sichern. Konkret wird vorgeschrieben, dass lediglich die Kapitalstruktur zum 31. Dezember 2019 wiederhergestellt werden darf.

Darüber hinaus legt die Kommission weitere Voraussetzungen und Bedingungen an staatliche Beteiligungen fest. Die wichtigsten davon sind:

• Beschränkung der Bezüge: Für die Dauer der staatlichen Beteiligung bzw. bis zur Rückzahlung von mindestens 75 Prozent der staatlichen Anteile gilt eine Beschränkung der Vorstandsvergütung. Die Bezüge der Vorstände sollen nicht höher sein als im Vorkrisenjahr. Zudem gilt einVerbot von Bonuszahlungensowie anderen variablen oder vergleichbaren Vergütungselementen.
• Dividenden- und Aktienrückkaufverbot: Bis zum vollständigen Ausstieg des Staates unterliegen die Beihilfeempfänger einem Dividenden- und Aktienrückkaufverbot. Die Beihilfe darf zudem nicht zur Unterstützung der Wirtschaftstätigkeit integrierter Unternehmen verwendet werden, die sich bereits vor dem 31. Dezember 2019 in wirtschaftlichen Schwierigkeiten befanden.
• Entschädigung: Die öffentliche Hand muss hinreichend – in der Regel durch Anteile am begünstigten Unternehmen – vergütet werden. Der Vergütungsmechanismus muss den Unternehmen einen Anreiz bieten, die vom Staat erworbenen Anteile zurückzukaufen, sobald sich die wirtschaftliche Lage bessert.
• Nur gesunde Unternehmen: An Unternehmen, die sich bereits am 31. Dezember 2019 in Schwierigkeiten befanden, darf sich die öffentliche Hand nicht beteiligen.
• Entwicklung einer Ausstiegsstrategie: Die Unternehmen und die Mitgliedstaaten müssen eine gemeinsame Ausstiegsstrategie entwickeln. Wenn sechs Jahre nach der staatlichen Beteiligung an börsennotierten Unternehmen bzw. bis zu sieben Jahre bei anderen Unternehmen der Ausstieg des Staates nicht feststeht, muss bei der Kommission ein Umstrukturierungsplan für das begünstigte Unternehmen angemeldet werden.
• Transparenz- und Berichtspflichten: Unternehmen müssen einmal im Jahr über die Verwendung der erhaltenen Beihilfen und die Einhaltung ihrer Verpflichtungen im Zusammenhang mit dem ökologischen und dem digitalen Wandel Bericht erstatten.

Die derzeitige Bedeutung von staatlichen Beteiligungen für Österreich

Befristete staatliche Beteiligungen schaffen für Österreich eine wichtige Ergänzung zu den nicht unter die Beihilfenkontrolle fallenden Beteiligungsmöglichkeiten des Staates, die ansonsten zu Marktpreisen stattfinden müssen. Sie stellen ein effektives zusätzliches Instrumentarium dar, die Auswirkungen der Krise auf die heimische Wirtschaft zu lindern. Von großer Wichtigkeit sind solche Beihilfen für Österreich dann, wenn das Fortbestehen der von Insolvenz bedrohten Unternehmen im Interesse der Allgemeinheit liegt. Staatliche Beteiligungen bergen – im Gegensatz zu Direktzuschüssen – zudem den Vorteil, dass dem Staat als Miteigentümer ein Mitspracherecht zukommt. Zudem erhält er eine Aussicht auf Dividende bzw. – beim Wiederverkauf – auf Erlöse und somit eine Vergütung für seine Hilfsleistung.

Umsetzung in nationales Recht

Eine entsprechende Möglichkeit für staatliche Beteiligungen in Krisensituationen findet sich auf nationaler Ebene im ABBAG-Gesetz. Gemäß § 3b Abs. 3 ABBAG-G hat der Bundesminister für Finanzen im Einvernehmen mit dem Vizekanzler per Verordnung Richtlinien über die Ergreifung von finanziellen Maßnahmen, die zur Erhaltung der Zahlungsfähigkeit und zur Überbrückung von Liquiditätsschwierigkeiten von Unternehmen in der COVID-19-Krise geboten sind, zu erlassen. Folglich hat Österreich nun die Eckpunkte, die der „Befristete Rahmen“ der EU vorsieht, durch eine Verordnung umzusetzen und diese bei der Kommission anzumelden. Sobald die Kommission die österreichische Ausgestaltung genehmigt hat, kann sich die öffentliche Hand an gefährdeten Unternehmen, deren Rettung im öffentlichen Interesse liegt, beteiligen. Anderes gilt für Beteiligungen über 250 Millionen Euro. Diese müssen stets individuell bei der Kommission angemeldet und von dieser einzeln geprüft werden.

Weitere Erfordernisse aus ArbeitnehmerInnensicht

Aus der Perspektive der Vertretungen der ArbeitnehmerInnen ist es essenziell, dass sich staatliche Beteiligungen am Prinzip der sozialen Nachhaltigkeit orientieren. Keinesfalls dürfen sie dazu führen, die Position der Beschäftigten zu schwächen. Maßgeblich ist auch, dass Steuergelder effizient und im Sinne der Volkswirtschaft effektiv und nachhaltig eingesetzt werden. Dies berücksichtigend müssen neben den oben genannten EU-rechtlichen Bedingungen auf nationaler Ebene weitere Konkretisierungen bzw. Bedingungen an staatliche Beteiligungen geknüpft werden. Dazu zählen insbesondere:

• Schutz des Personals und Stärkung der Betriebsräte:    
  Staatliche Beteiligungen sollten dem Grundsatz der größtmöglichen Vermeidung von Personalabbau und der Erhaltung regulärer Beschäftigungsverhältnisse folgen. In den Fällen, in denen Kündigungen unvermeidbar sind, bedarf es einer Stärkung der Rechte der Betriebsräte. Diese sollten insbesondere einen erleichterten Zugang zu einem Sozialplan gemäß § 109 ArbVG sowie umfassende Informations-, Stellungnahme- und Beratungsrechte erhalten. Die betroffenen Unternehmen sollten zudem dazu angehalten werden, nachzuweisen, dass sie zur Verfügung stehende arbeitsmarktpolitische Instrumente, allen voran die Kurzarbeit, zum Zeitpunkt der Antragstellung und während der Inanspruchnahme der Hilfe anwenden.
• Zusätzliche Beschränkungen der Vorstandsbezüge:       
  So lange staatliche Unterstützungsprogramme in Anspruch genommen werden, muss sichergestellt sein, dass die unionsrechtlich verankerten Beschränkungen der Vorstandsbezüge in Österreich auch tatsächlich eingehalten werden. Ferner ist es gerechtfertigt, über weitere Beschränkungen der Vorstandsbezüge nachzudenken. Bei Unternehmen, die am Kapitalmarkt notieren, könnte während der Laufzeit der Unterstützung die steuerliche Absetzbarkeitsgrenze von 500.000 Euro als Richtschnur gelten.

• Dauerhafte bzw. nachhaltige Standortgarantie:             
  Unternehmen, deren Rettung im öffentlichen Interesse liegt, sind in der Regel auch von großer Bedeutung für den Standort, weswegen auf nationaler Ebene Konzepte für eine dauerhafte Standortgarantie entwickelt werden sollten. Eine Möglichkeit wäre die Sicherung über eine Sperrminorität. Wichtig wäre es, auch in dieser Frage auf die Mitwirkung der Betriebsräte zu setzen. Ihnen sollten in Standortfragen Informations-, Stellungnahme- und Beratungsrechte eingeräumt werden.
• Keine Beteiligungen an steuervermeidenden Unternehmen:   
  Hilfsmaßnahmen aus Steuergeldern dürfen nicht zur Rettung von Unternehmen verwendet werden, die in Steueroasen veranlagen bzw. sonstige Praktiken aggressiver Steuervermeidung anwenden. Es ist explizit auszuschließen, dass sich die öffentliche Hand an solchen Unternehmen beteiligt.

Zusätzlicher Handlungsbedarf

Der „Befristete Rahmen“ sieht vor, dass staatliche Beteiligungen nur von begrenzter Dauer sein dürfen. Dies negiert jedoch einige wirtschaftliche Probleme:

• Bestimmte Branchen (z. B. der Luftverkehr) haben derzeit einen enormen Kapitalbedarf. Viele Staaten erwägen daher derzeit Rekapitalisierungsmaßnahmen. Ein gleichzeitiges Abstoßen der staatlichen Beteiligungen in den nächsten Jahren könnte zu großen Verwerfungen auf Teilmärkten, wie z. B. dem Luftverkehrsmarkt, führen und damit unter Umständen auch noch gesamtwirtschaftliche Verwerfungen mit sich bringen. Die Fristen sollten daher auf die Marktlage Bedacht nehmen.

• Eine generelle Rückführungsverpflichtung aller staatlichen Beteiligungen im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie erscheint vor dem Hintergrund des Schutzes von kritischer Infrastruktur vor feindlichen Übernahmen überschießend. Es sollte in Österreich auch die Möglichkeit von langfristigen Beteiligungen von strategisch relevanten Unternehmen in Betracht gezogen werden können. Die öffentliche Hand kann sich zudem an Unternehmen zu „Marktbedingungen“ beteiligen. Hierbei würde es sich nicht um eine verbotene Beihilfe nach EU-Recht handeln.

• Wichtig wäre es zudem, dass sich in Österreich die politischen AkteurInnen auch um eine Lösung zur Rettung von Unternehmen bemühen, die als „Unternehmen in Schwierigkeiten“ definiert werden. Gemäß dem „Befristeten Rahmen“ darf sich die öffentliche Hand selbst dann nicht an solchen Unternehmen beteiligen, wenn diese als systemrelevant bzw. strategisch wichtig gelten. Auf nationaler Ebene könnte die (Wieder-)Gründung einer Auffanggesellschaft für strategisch essenzielle Unternehmen erwogen werden. Auf europäischer Ebene wäre es angebracht, in dieser Situation die beihilfenrechtliche Definition von „Unternehmen in Schwierigkeiten“ einer probaten Adaption zu unterziehen.

Tieferliegende Problematik

In der derzeitigen Situation sind staatliche Beteiligungen effektive Instrumentarien, um die Liquidität jener Unternehmen, deren Rettung essenziell für die Allgemeinheit ist, zu sichern. Die zweite Erweiterung des „Befristeten Rahmens“ stellt den Mitgliedstaaten ein einheitliches Regelwerk zur Verfügung, um Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt so weit als möglich zu verhindern. Zu diesem Zeitpunkt erscheint es allerdings mehr als fraglich, ob bzw. inwieweit dies vorrangig durch das Europäische Beihilfenrecht gelingen kann. In den letzten Wochen wurde deutlich, dass viele Mitgliedstaaten nicht über die Mittel verfügen, um die Folgen der Krise auf ihre Volkswirtschaften ausreichend zu lindern, während einige wenige Staaten – allen voran Deutschland – in der Lage sind, die Möglichkeiten des Beihilfenrechts besonders weit auszuschöpfen.

Um den europäischen Binnenmarkt vor massiven Wettbewerbsverzerrungen zu schützen, müsste die Kommission in dieser Krise daher mehr leisten als einheitliche Regeln zu erlassen und deren Einhaltung zu kontrollieren. Ein wichtiger Beitrag zur Überwindung der Corona-Krise ist etwa das europaweite Recovery Package bzw. NextGenerationEU. Solche Konzepte basieren auf der Einsicht, dass diese Krise die gesamte Europäische Union betrifft und daher nur gemeinschaftlich gemeistert werden kann. Ein aus dem Gleichgewicht geratener EU-Binnenmarkt wäre letztlich auch nachteilig für Österreich.