„Das Geheimnis hinter der Rekordarbeitslosigkeit. Die wichtigste Ursache ist fehlende Qualifikation, nicht die Konjunktur“ lautet der „populärwissenschaftlichen“ Titel eines der letzten Produkte der Agenda Austria. Damit soll offensichtlich die These, dass der Großteil der Arbeitslosigkeit in Österreich struktureller Natur ist, untermauert und der Boden für weitreichende „Strukturreformen“ bereitet werden: für Maßnahmen wie Kürzungen von Arbeitslosenunterstützung oder die Dezentralisierung der Lohnverhandlungen. Tatsächlich wird im vorliegenden Fall nicht nur ein ökonomisches Konzept missbraucht, sondern es werden auch grundlegende Zusammenhänge schlicht ignoriert. Seriöse wissenschaftliche Argumente sehen anders aus.
Die wichtigste Ursache für die hohe Arbeitslosigkeit ist das niedrige Wachstum und nicht die fehlende Qualifikation
Es ist unbestritten, dass Arbeitslose am österreichischen Arbeitsmarkt mit Qualifikationsdefiziten zu kämpfen haben, die hohe Zahl an Qualifizierungskursen im AMS bzw. die schlechten Ergebnisse bei PISA und PIAAC sind mehr als deutliche Belege dafür. Diese Probleme bestehen allerdings nicht erst seit 2013! In Folge der lang anhaltende Wirtschaftsflaute seit der Krise 2009 ist zudem zu befürchten, dass sich die Arbeitslosigkeit verfestigt und die strukturelle Arbeitslosigkeit gestiegen ist. Aber dies ist eine Folge der Krise, keine Ursache, wie es Agenda Austria in ihren Arbeiten nahelegt. Da werden dann die Kausalitäten verdreht, die Konzepte umgedeutet, und es wird viel scheinwissenschaftlicher Aufwand getrieben, nur damit die Botschaft die richtige Verpackung erhält. Im vorliegenden Fall wird das Konzept der Beveridge-Kurve missbraucht, um die message zu untermauern.
Uneinheitliche Evidenz, aber eindeutige Schlussfolgerungen
Die AutorInnen, M. Christl, M. Köppl-Turyna und D. Kucsera untersuchen die Entwicklung der Arbeitslosenquote und der offenen Stellen (als Anteil an allen Erwerbspersonen) und konstatieren, dass seit 2013 der Anstieg der Arbeitslosigkeit zu 60% auf strukturelle Ursachen, also einem qualifikatorischen Mismatch aus Arbeitsangebot und –nachfrage, zurückzuführen wäre. Diese Entwicklung würde in einer Verschiebung der so genannten Beveridge-Kurve – dem negativen Zusammenhang von Arbeitslosenquote und offenen Stellen – zum Ausdruck kommen, insbesondere in den Sektoren Bau, Handel, Verkehr, Beherbergung/Gastronomie.
Es werden zwei Arten von Evidenzen angeboten: (1) Eine Graphik, die eine österreichische Beveridge-Kurve zeigen soll und auf der zu sehen ist, dass seit 2013 die Arbeitslosigkeit gestiegen und die Quote der offenen Stellen annähernd konstant geblieben ist. Fälschlicherweise wird diese Verschiebung waagrecht nach rechts als „Hinweis auf strukturelle Probleme am Arbeitsmarkt“ gedeutet. (2) In dem zu Grunde liegenden Working Paper „Structural unemployment after the crisis in Austria“ (under review!) wird dann die gesamte Batterie an ökonometrischen Techniken ausgepackt: Von Unit Roots bzw. der Stationarität von Zeitreihen, über Error-correction-Modelle und autoregressive distributed Lag-Modelle fliegen einem die Parameter nur so um die Ohren! Mit einem Ergebnis, das bei wohlwollender Interpretation allenfalls als „uneinheitliche Evidenz“ gewertet werden kann. Dafür fallen die Schlussfolgerungen umso deutlicher aus. Als LeserIn fragt man sich, welchem Zweck dieser hohe Aufwand an statistischen Verfahren eigentlich(!) dienen soll.
Die Kritik im Detail
Zunächst einmal fällt die einseitige bzw. falsche Interpretation der österreichischen Beveridge-Kurve auf: Nur wenn sich die Kurve vom Ursprung, also nach rechts oben(!) bewegt, kann von einer Verschlechterung der Matching-Effizienz gesprochen werden. Die in der Agenda-Austria-Abbildung (Figure 1) gezeigte Verschiebung nach rechts kann auch als eine Bewegung entlang der Beveridge-Kurve, hinein in eine stärkere Rezession (die wir ja haben!), gedeutet werden. Bei den Monatswerten zur Quote der offenen Stellen zeigt sich erst im Jahr 2015 eine gewisse Verschiebung nach außen, die sich aber in nächster Zeit wieder umkehren kann. Für die richtige Interpretation der Beveridge-Kurve (also der „Punktwolke“ von Arbeitslosenquoten und offenen Stellen) ist es wichtig, sich folgenden Umstand zu vergegenwärtigen: Die Outcomes für Arbeitslosigkeit und offenen Stellen sind das Ergebnis der Zu- und Abströme in und aus Arbeitslosigkeit und Vakanzen, wobei die Veränderung dieser Ströme drei Ursachen haben können: die Umschlagsdynamik am Arbeitsmarkt (Arbeitsplatzverluste, Austritte, neue Jobs), das Arbeitsangebot und/oder die Such- bzw. Matching-Prozesse ändern sich. Die Agenda Austria legt einen Fokus v. a. auf den letztgenannten Aspekt der Matching-Effizienz.
Der hohe Aufwand an ökonometrischen Verfahren steht in einem seltsamen Widerspruch zur schlechten Qualität der verwendeten Daten; es handelt sich schließlich um administrativ erhobene Daten, die eher schlecht als recht für wissenschaftliche Analysen geeignet sind, weil sie mit einer Vielzahl von institutionell bedingten Problemen (v. a. der richtigen Interpretation) behaftet sind. Dieses Auseinanderfallen von schlechtem Datensatz und sehr sophistischen ökonometrischen Methoden ist leider für viele ökonomische Arbeiten typisch. Die Agenda verwendet einfach (saisonbereinigte) AMS-Daten zu den offenen Stellen, obwohl doch allgemein bekannt ist, dass die Umschlagsdynamik an offenen Stellen nur zu etwa 40% über das AMS läuft. Die Unternehmensbefragung der Statistik Austria ermittelte für 2014 in allen Sektoren ca. 62.000 offene Stellen, die AMS-Statistik wies demgegenüber nur ca. 26.000 (sofort verfügbare) offene Stellen (ohne Lehrstellen) aus. Zudem ist dieser Einschaltgrad des AMS in die Umschlagsdynamik an offenen Stellen nach Sektoren sehr unterschiedlich. Sie reicht von 24%-78% im Jahr 2014, wobei als Regel gilt: je niedriger der Ausbildungsstand desto höher der Anteil an beim AMS gemeldeten Stellen. Auch schwankt der AMS-Einschaltgrad nach Jahren und Sektoren lt. Statistik Austria ziemlich stark, was entweder Zweifel an der Befragung oder an der Konstanz des Meldeverhaltens der Unternehmen (sowohl in der Befragung als auch bei den, dem AMS gemeldeten Stellen) aufkommen lässt. Jedenfalls gehen die Agenda-AutorInnen mit keinem Wort auf diesen Umstand der unzuverlässigen bzw. die Umschlagsdynamik nur partiell abbildenden Datenlage ein.
Eine Beveridge-Kurve sollte sich nach der Theorie wie eine Hyperbel an die beiden Achsen annähern, wobei links-oben die Hochkonjunktur mit niedriger Arbeitslosigkeit und vielen offenen Stellen liegt und rechts-unten die Rezession zu finden ist. Wie die beiden Abbildungen unten zeigen (die roten Punkte zeigen die Entwicklung ab 2013), ist die Realität allerdings „meilenweit“ von dieser theoretischen Form einer Beveridge-Kurve entfernt. In beiden Abbildungen ist weit und breit nichts von einer idealtypischen Beveridge-Kurve zu sehen – dies würde sich erst ändern, wenn die Skalierung der Achsen geändert werden würde. Aber auch wenn eine andere Darstellung gewählt werden würde, dann ist etwa mit den Befragungsdaten der Statistik Austria immer noch nur eine Punktwolke zu sehen. Diese Darstellung und die offensichtlichen Unterschiede in den beiden Abbildungen lassen doch erhebliche prinzipielle Zweifel an dem Konzept der Beveridge-Kurve aufkommen. Auf diesem schwierigen konzeptionellen Feld interpretiert die Agenda Austria kleine Verschiebungen recht frank und frei in Richtung eines deutlichen Anstieges der strukturellen Arbeitslosigkeit. Recht mutig, die Damen und Herren – nur eben schlecht wissenschaftlich abgesichert, wenn man genauer hinsieht und sich von dem statistischen Wust an Techniken und Methoden nicht blenden lässt.
Die Agenda Austria führt die Untersuchung auch auf Ebene einzelner Sektoren durch und kommt zum Schluss, dass es v.a. in den Branchen Bau, Handel, Verkehr, Beherbergung/Gastronomie zu einem „outward shift“ der Beveridge-Kurve kam. Sieht man sich Daten an und lässt man sich von dem statistischen Hokuspokus nicht blenden, so ist die Evidenz bestenfalls uneinheitlich, selbst wenn man nur das Working Paper der Agenda heranzieht. Genau genommen sind all die konstruierten Maße für die strukturelle Arbeitslosigkeit, wie sie etwa die NAIRU oder eben die Beveridge-Kurve darstellen, mit vielen methodischen Problemen behaftet und meist ideologisch aufgeladen – da kommt fast immer als Ergebnis heraus, dass die Arbeitslosigkeit überwiegend struktureller Natur ist; na so ein Zufall! Ein einfacheres Maß, um strukturelle Probleme am Arbeitsmarkt zu identifizieren, wäre die Langzeitarbeitslosigkeit (nach LFS-Daten) oder die Langzeitbeschäftigungslosigkeit (nach AMS-Daten); demnach sind ca. 30% der Arbeitslosen in Österreich länger als 12 Monate ohne Beschäftigung und damit aus dem Arbeitsmarkt ausgeschlossen. Sie verlieren häufig ihr Motivation zur Jobsuche, aber auch wichtige Qualifikationen. Zudem haftet ihnen ein Stigma der Langzeitarbeitslosigkeit an, womit sie es schwerer haben, beim nächsten Aufschwung einen Job zu finden. Somit bleibt als Resümee, dass die strukturelle Arbeitslosigkeit sich angesichts der lang anhaltenden Wirtschaftsflaute seit der Krise 2009 erhöht haben dürfte, aber dies ist eine Folge der Krise, keine Ursache, wie es die Agenda Austria in ihren Arbeiten nahelegt. Da wird ganz zufällig die Kausalität verdreht! Und abschließend noch ein weiterer grundlegender Einwand gegen die Agenda-Analyse: Selbst wenn alle offenen Stellen besetzt werden könnten, dann würde sich die Arbeitslosigkeit nur um 10-15% reduzieren. Also worüber redet die Agenda eigentlich?
Schlussfolgerung