Seit ihrer Einführung im Jahr 2010 hat sich die Zahl der BezieherInnen der Bedarfsorientierten Mindestsicherung (BMS) in Wien erhöht, ebenso das dafür verwendete Budgetvolumen. Um die zentralen Einflussfaktoren für diese Veränderungen zu identifizieren, beauftragte die Magistratsabteilung 24 der Stadt Wien das Österreichische Institut für Wirtschaftsforschung (WIFO) mit der Erstellung einer Studie. Die Betrachtung exogener und endogener Faktoren zeigte, dass die Inanspruchnahme der BMS stark abhängig von vorgelagerten Systemen, vor allem des Arbeitsmarktes, ist.
BezieherInnen der BMS in Wien
Die Zahl der BMS-Leistungsbeziehenden hat sich seit ihrer Einführung bis zum Frühjahr 2015 auf 124.900 Personen mit einem Zuwachs von 78% deutlich erhöht. Vor allem die Zahl der Minderjährigen stieg überdurchschnittlich stark, während die Zahl der Personen im Erwerbsalter mit einem Anstieg um 77% eine durchschnittliche Entwicklung zeigt. Die Zahl der leistungsbeziehenden Personen im Pensionsalter wuchs zwar weniger, aber auch hier gab es eine Erhöhung. Über den Untersuchungszeitraum hinweg sind etwa zwei Drittel der Personen dem Erwerbsalter zuzurechnen, etwa ein Viertel ist minderjährig und 10% haben bereits das Regelpensionsalter erreicht. Die Steigerung bei den Minderjährigen in der BMS ist auf die Einführung der hohen Mindeststandards für Minderjährige in Wien zurückzuführen, wohingegen Personen im Erwerbsalter aufgrund der Entwicklungen am Arbeitsmarkt in den BMS-Bezug kommen. Stagnierende Erwerbseinkommen, sinkende Leistungshöhen bei AMS-Leistungen und verschärfte Arbeitsmarktbedingungen führen zu einer deutlich höheren Anzahl an BMS-BezieherInnen im Erwerbsalter. Der Zuwachs von asyl- und subsidiär Schutzberechtigten in der BMS verstärkt diese Entwicklung.
Ein Blick auf das Merkmal Geschlecht zeigt, dass bis 2014 die Zahl der weiblichen BMS-Bezieherinnen höher als jene der Männer ist. Der Männeranteil steigt mit 35% aber stärker als jener der Frauen (+28%). Frauen stellen den überwiegenden Teil der BMS-Beziehenden im Pensionsalter. Zudem ist die Gruppe der arbeitsfähigen BMS-Beziehenden im Erwerbsalter mit Betreuungspflichten fast ausschließlich weiblich. Männer befinden sich insbesondere innerhalb der Gruppe der arbeitsfähigen BMS-Leistungsbeziehenden. Der stark steigende Männeranteil, vor allem bei den arbeitsfähigen Personen, ist insbesondere auf den Anstieg der asyl- und subsidiär schutzberechtigten Männer in der BMS zurückzuführen. Im Regelpensionsalter steigt die Anzahl der leistungsbeziehenden Männer deutlich stärker als jene der Frauen, da die Lebenserwartung von Männern ansteigt und auch Altersarmut immer häufiger Männer betrifft, sodass sich die Geschlechteranteile einander annähern.
Was bedingte den Anstieg?
Der gegenwärtige Anstieg der Inanspruchnahmen der BMS ist unter demographischen und ökonomischen Rahmenbedingungen zu betrachten. So stellt die zunehmende Segmentierung am Arbeitsmarkt mit einem wachsenden Anteil nicht stabiler, nicht vollzeitiger Beschäftigung und niedrig entlohnter Beschäftigung eine wesentliche Ursache für die steigenden Bezugszahlen dar. Zusätzlich ist Wien mit fast durchgängig steigenden Arbeitslosenzahlen konfrontiert. Das WIFO weist ferner darauf hin, dass der Zuwachs im Arbeitskräfteangebot zu einer starken Angebotskonkurrenz in gering qualifizierten Bereichen des Arbeitsmarktes führt. Das drückt sich wiederum in hoher und steigender Arbeitslosigkeit gering Qualifizierter aus. Die zunehmende Schwierigkeit für BMS-BezieherInnen am Arbeitsmarkt wieder Fuß zu fassen, spiegelt sich auch in den Zahlen der BezieherInnen wider, die nach Beendigung eines BMS-Bezuges einer Erwerbstätigkeit nachgehen. Für die Abgänge bis Jänner 2015 machen Beschäftigungszeiten lediglich 19% der einjährigen Nachbeobachtungszeit nach dem Abgang aus dem BMS-Bezug aus. Arbeitslosigkeitsphasen dominieren und führen zu neuerlichem BMS-Bezug innerhalb weniger Monate.
„Der typische Bezieher steht weder am Sprungbrett, noch liegt er in der Hängematte, er steckt in einer Drehtüre fest – zwischen Mindestsicherung, AMS-Schulung, prekärem Job und wieder Mindestsicherung.“ (Clemens Neuhold im profil 26.09.2016)
Der über den Trend der letzten Jahre hinausgehende Anstieg der Fallzahlen ist auch in Verbindung mit der wachsenden Zahl an anerkannten Flüchtlingen und subsidiär Schutzberechtigten zu sehen. Der Anteil an asyl- und subsidiär Schutzberechtigten an allen arbeitsfähigen BMS-BezieherInnen im Erwerbsalter ist besonders hoch.
All diese Veränderungen führen zu steigenden Fallzahlen, längeren Bezugsdauern (Verfestigung) und Erhöhung der Leistung und in weiterer Folge zu erhöhten Budgetausgaben.
Was gilt es zu tun?
Die BMS stellt ein subsidiäres, reaktives Instrument der Existenzsicherung dar. Aus diesem Grund ist die Inanspruchnahme stark abhängig von der Sicherungsfunktion vorgelagerter Systeme. Maßnahmen müssen daher entsprechend der Ursachen auf individueller und auch struktureller Ebene ansetzen:
- Voraussetzung für eine verstärkte Erwerbsintegration von BMS-BezieherInnen ist eine stringente Arbeitsmarkt- und sozialpolitische Reaktion auf die o.g. Entwicklungen. Zusätzlich bedarf es Investitionen in den Bereichen Verkehrsinfrastruktur, Wohnraum, Bildungs- und Betreuungseinrichtungen.
- Der Ausbau eines zweiten Arbeitsmarktes, der Lohnkostenförderungen und der gezielten Gestaltung geeigneter Arbeitsbereiche sind weiter zu entwickeln. So wird in der Studie konkret vorgeschlagen den Ausbau sozialer Unternehmen zu forcieren, längere Nachbetreuungsstrukturen zu implementieren, Qualifizierungskomponenten im Rahmen von Beschäftigungsprojekten auszubauen und Projektstrukturen mit flexiblen Anforderungsprofilen zu schaffen. Denkbar wäre, dies bei öffentlichen Ausschreibungen durch entsprechende Vergabekriterien zu berücksichtigen.
- Als Unterstützung in spezifischen Lebenslagen können zielgerichtete Sachleistungen dienen. Die BMS als Geldleistung ist als eine notwendige aber nicht hinreichende Maßnahme im Kampf gegen Armut zu sehen.
Exkurs: aktuelle Zahlen der BMS in Wien
Die Zahlen der aktuellen Entwicklungen verdeutlichen, dass sich die im Untersuchungszeitraum beobachteten Tendenzen auch danach fortsetzen:
2016 wuchs erneut die Anzahl der Minderjährigen. Die Gruppe der 15- bis 18-Jährigen war mit einer Steigerungsrate von 12% im Vergleich zu 2015 die am stärksten steigende Altersgruppe, wohingegen die Anzahl von Personen im Pensionsalter wieder nur unterdurchschnittlich wächst. Ebenso findet die Flüchtlingsbewegung immer noch ihren Niederschlag in der BMS: Der Anteil der asyl- und subsidiär Schutzberechtigten ist gegenüber dem Vorjahr um mehr als 4 Prozentpunkte gestiegen und liegt jetzt deutlich über 20%.
Die BezieherInnen einer Ergänzungsleistung stellen nicht nur den größten Anteil, ihre Anzahl wächst auch 2016 am stärksten an. Dieses Jahr lag die Steigerungsrate bei mehr als 10%, sodass ihr Anteil bereits 77% beträgt. Der Zahl der männlichen Leistungsbeziehern ist im Vergleich zu jener der Frauen weiterhin überproportional gestiegen, wodurch sich das Geschlechterverhältnis umdrehte und mittlerweile mehr Männer als Frauen Bezieher einer BMS-Leistung sind.
Multikausale Ursachen des Bezugs
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Ursachen für die steigende Inanspruchnahme multikausaler Natur sind. Im Wesentlichen sind sie von der Einbindung in den Arbeitsmarkt und der Haushaltszusammensetzung bestimmt und reichen von niedrig entlohnter Beschäftigung, Arbeitslosigkeit, Krankheit, fehlender bzw. mangelnder Verwertbarkeit der Qualifikation am Arbeitsmarkt, bis hin zur Schwierigkeit, Familie und Beruf zu vereinbaren.
Der Beitrag basiert auf der Studie „Entwicklung der Bedarfsorientierten Mindestsicherung und deren Einflussfaktoren in Wien“, die von der Magistratsabteilung 24 – Gesundheits- und Sozialplanung beauftragt und vom WIFO durchgeführt wurde.
Ursula Ganal ist Referentin für die Bedarfsorientierte Mindestsicherung mit Schwerpunkt Armut der Magistratsabteilung 24 – Gesundheits- und Sozialplanung der Stadt Wien.
Judith Wiesinger ist Referentin für Sozialberichterstattung in der Gruppe Sozialplanung der Magistratsabteilung 24 – Gesundheits- und Sozialplanung der Stadt Wien.