Am 1. Dezember hat in Lima, der Hauptstadt Perus, die zwanzigste Vertragsstaatenkonferenz der Klimarahmenkonvention begonnen, nach der englischen Abkürzung „Conference of the Parties“ kurz als COP20 bezeichnet. Zwanzig mag eine runde Zahl sein, doch die Vertragsstaaten sind sich einig, dass Lima in erster Linie der Vorbereitung für die in einem Jahr stattfindende 21. Klimakonferenz in Paris dient, bei der sich entscheiden wird, ob ein globales, multilaterales Abkommen zum Klimaschutz für die Zeit nach 2020 zustande kommt.
Hürden auf dem Weg zu einem internationalen Abkommen ab 2020
Die Fragen, die über Erfolg und Misserfolg der Pariser Konferenz entscheiden werden, stehen bereits in Lima auf der Tagesordnung. Am wichtigsten ist dabei wohl, ob die Zweiteilung der Staaten – hier entwickelte Staaten, da Entwicklungsländer – überwunden werden kann, eine Zweiteilung, die im Text der Konvention und im Kyoto-Protokoll verankert ist. Die Industrieländer – genauer: die im Anhang 1 der Konvention genannten Staaten – hatten sich im Kyoto-Protokoll für den Zeitraum 2008 bis 2012 zu mengenmäßigen Reduktionen ihrer Treibhausgasemissionen verpflichtet, während die anderen Staaten keine derartige Verpflichtung übernommen haben.
Diese Unterscheidung ist nicht mehr zeitgemäß. Nach ihr werden die reichen erdölfördernden Staaten des Nahen Ostens genauso behandelt wie die Inselstaaten des Pazifik, China und Südkorea genauso wie Mali und Haiti. Mittlerweile hat China die USA als größter Emittent von Treibhausgasen überholt. Der Anteil der entwickelten Länder am weltweiten Ausstoß der klimaschädlichen Gase geht laufend zurück. Daher haben seit längerem die USA und – etwas zögerlicher – die EU klargestellt, dass unter einem neuen internationalen Abkommen zum Klimaschutz auch die Entwicklungsländer Verpflichtungen übernehmen müssen.
Dafür sind zwei Gründe ausschlaggebend: Zum einen folgt aus dem beständig sinkenden Anteil der Industriestaaten an den weltweiten Emissionen, dass in Zukunft der Schwerpunkt der Emissionsreduktion anderswo zu setzen ist. Zum anderen fordern die Industriestaaten, dass die aufstrebenden Volkswirtschaften unter den Entwicklungsländern auch Verpflichtungen übernehmen, damit die Wettbewerbsverzerrungen nicht übermäßig groß werden.
Ein Instrument, um die Entwicklungsländer dazu zu bewegen, in einem Nachfolgevertrag des Kyotoprotokolls mengenmäßige Ziele zu übernehmen, ist – wenig überraschend – schnödes Geld. Bei der Klimakonferenz in Cancún im Jahr 2010 haben die entwickelten Staaten versprochen, einen „Green Climate Fund“ einzurichten, aus dem Minderungs- und Anpassungsmaßnahmen in Entwicklungsländern gezahlt werden sollen. Mittlerweile hat der Fonds seinen Betrieb aufgenommen; bis 2020 soll er mit 100 Milliarden US-Dollar pro Jahr gespeist werden. Österreich ist mit seinem Beitrag noch säumig und wurde dafür von grünen Gruppen entsprechend kritisiert.
Hat der Multilateralismus eine Zukunft?
Im Vorfeld der Konferenz von Lima haben die USA und China ein Abkommen zur stärkeren Zusammenarbeit in Fragen des Klimaschutzes geschlossen. Während US-Präsident Obama zusagte, dass die USA ihre Emissionen bis 2025 gegenüber 2005 um 26 bis 28 Prozent senken wollen, stellte der chinesische Staatspräsident Xi Jinping in Aussicht, dass die Emissionen Chinas ab 2030 zurückgehen sollen, wenn möglich sogar schon früher. Darüber hinaus soll es Kooperationen im Bereich erneuerbarer Energieträger geben. Dieses Abkommen wurde als Signal für die Aufweichung der scharfen Grenze zwischen Entwicklungsländern und Industrieländern verstanden.
Anhand des Verlaufs der Gespräche in Lima wird sich zeigen, ob diese Verständigung zwischen den zwei weltgrößten Emittenten von Treibhausgasen zu einem besseren Gesprächsklima bei den internationalen Verhandlungen führt. Damit könnte die Patt-Situation der letzten Klimakonferenzen überwunden werden, bei denen kaum mehr als Bekenntnisse zur Wichtigkeit des Themas und Fahrpläne für die Zukunft herauskamen. Es könnte aber auch ein Signal für eine Politik sein, die stärker auf bilaterale Abkommen anstelle multilateraler Abkommen setzt.
Die EU setzt sich dabei für multilaterale Verträge ein. Sie ist mit dem Vorsatz nach Lima gefahren, durch Vorlage ihrer ambitionierten Ziele auch andere Staaten zum Mitmachen zu bewegen. Beim Europäischen Rat Ende Oktober hatten die Staats- und Regierungschefs der EU-Mitgliedstaaten unter anderem festgelegt, dass die EU bis 2030 ihre Emissionen gegenüber 1990 um 40 Prozent reduzieren wolle. Dieser Entschluss wurde unter anderem von den österreichischen Sozialpartnern kritisiert, da er keine Flexibilität in Abhängigkeit von geopolitischen Entwicklungen oder von internationalen Energiepreisen zulässt. Ob er einen Impuls für eine multilaterale Lösung darstellen kann, bleibt abzuwarten.
Wenn am 12.12. die Konferenz in Lima zu Ende geht, sollten die Antworten auf einige grundsätzliche Fragen in Konturen klar sein: Wird das Nachfolgeabkommen des Kyoto-Protokolls ein multilaterales, internationales Abkommen sein wie es die EU anstrebt, oder eher die Form bilateraler Verträge haben, wie es die USA und China vorzeigen? Werden auch in einem zukünftigen Vertrag die Verpflichtungen in Form absoluter, verbindlicher Ziele für den Ausstoß an Treibhausgasen festgelegt werden oder werden andere – vielleicht auch nur qualitative – Ziele die Architektur prägen? Wird eine zweckmäßigere Einteilung der Staaten und ihrer Verpflichtungen getroffen, die verstärkt auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit und auf die tatsächlichen Potenziale zur Emissionsminderung Rücksicht nimmt?
Die definitiven Antworten auf diese Fragen gibt es dann Ende 2015 in Paris.