Wie gut schneidet das Kinderbetreuungsgeld im internationalen Vergleich ab?

Im Jänner hat das Familienministerium den Entwurf für die Reform des Kinderbetreuungsgeldes vorgelegt. Während das einkommensabhängige Kinderbetreuungsgeld unverändert bleibt, sieht der Entwurf die Umwandlung der vier Pauschalvarianten in ein flexibel gestaltbares Kinderbetreuungsgeldkonto vor. Auch eine Art Papamonat und einen Bonus für Eltern, die sich die Karenz annähernd gleich teilen, soll es geben. Ziel ist es zusätzliche Anreize für partnerschaftliche Teilung zu schaffen. Die österreichische Elternkarenzpolitik ist damit wieder im Umbau und Geschlechtergerechtigkeit ganz oben auf der Prioritätenliste. Zeit sich die Frage zu stellen, wie andere Länder ihre Karenzmodelle in Bezug auf partnerschaftliche Arbeitsaufteilung umsetzen und wie sich Österreich hier im internationalen Vergleich einordnet.

Mehr Freiheit durch das Konto

Mit dem Konto beim Kinderbetreuungsgeld (KBG) bekommen Eltern neue Gestaltungsmöglichkeiten. Sie können selbst entscheiden, über welchen Zeitraum der pauschale Gesamtbetrag von 15.450 Euro ausbezahlt werden soll. Die Bezugsdauer für einen Elternteil kann zwischen 365 und 851 Tagen variieren (das sind 12 bis 28 Monate), bei Inanspruchnahme beider Eltern liegt diese bei 456 bis 1.063 Tagen (15 bis 35 Monate). Mit zunehmender Dauer sinkt der monatlich ausbezahlte Betrag.

Des Weiteren sieht die Reform einige Elemente für eine stärkere Väterbeteiligung vor. Dazu gehört die Einführung eines Partnerschaftsbonus von zusätzlich 1.000 Euro für Eltern, die sich die Karenzzeiten entweder zu gleichen Teilen oder zumindest 60:40 aufteilen. Gleichzeitig wird der für Väter reservierte Teil von derzeit durchschnittlich 16% auf 20% angehoben. Geplant ist auch eine Art „Papamonat“ im Rahmen des sogenannten „Familienbonusgesetz“, allerdings ohne einen Rechtsanspruch auf Freistellung von der Erwerbsarbeit und mit einer finanziellen Abgeltung von nur 700 Euro für einen Monat.

Fokus auf Geschlechtergerechtigkeit bei Ausgestaltung der Karenz

Österreich liegt hier mit dem Fokus auf Geschlechtergerechtigkeit im internationalen Trend. In vielen europäischen Ländern wird Karenzpolitik als Maßnahme zur Stärkung der Position von Müttern am Arbeitsmarkt oder jener von Vätern in der unbezahlten Familienarbeit eingesetzt. In Schweden und Norwegen beispielsweise geht diese Schwerpunktsetzung bis in die 1970er Jahre zurück (Haas und Rostgaard, 2011). Schweden war 1974 das erste Land, welches für Väter einen Anspruch auf Karenz gewährt hat. Da diese den Anspruch aber meist auf ihre Partnerinnen übertrugen, was rechtlich möglich war, führten einige nordische Staaten eine sogenannte „Vaterquote“ ein. Diese sieht vor, dass ein gewisser Teil der Karenz nur von den Vätern beansprucht werden kann. So gibt es in Schweden seit 2002 eine Vaterquote von zwei Monaten. Heute gehen dort 9 von 10 Väter in Karenz (Duvander, 2008). Aber auch außerhalb der skandinavischen Länder werden nun Vaterquoten implementiert, wie z.B. in Deutschland, Portugal oder Kroatien. Ebenso in Österreich kann – je Auszahlungsoption – ein gewisser Anteil des KBG nur von Vätern in Anspruch genommen werden (Moss, 2015).

Auch auf EU Ebene konzentriert sich die Politik zunehmend auf die gleichstellungspolitische Dimension von Karenzregelungen. Eine Richtlinie aus 2010 gibt vor, dass jedem Elternteil zumindest vier Monate Karenz zur Verfügung stehen müssen und, dass zumindest einer dieser Monate nicht auf den/die Partner/in übertragbar sein sollte (Elternurlaubsrichtlinie 2010/18/EU).

Was ist ein ideales Modell?

Doch welches Modell ist überhaupt als ideal zu bezeichnen, wenn es um die Förderung einer partnerschaftlichen Arbeitsaufteilung von frisch gebackenen Eltern geht? Hierzu sind aus der internationalen Fachliteratur drei wichtige Erkenntnisse abzuleiten (siehe Dearing (2015) für einen Literaturüberblick): Erstens zeigt sich, dass die effektivste Maßnahme zur Erhöhung der Väterkarenz die Einführung einer Vaterquote ist. Zweitens ist wichtig, dass Karenz gut bezahlt ist, damit deren Inanspruchnahme für Väter überhaupt attraktiv ist. Und drittens ist es für die Integration von Frauen auf den Arbeitsmarkt wichtig, dass die Dauer der Elternkarenz „moderate“ (also nicht sehr kurz oder lange) ist und etwa zwischen 12 und 18 Monaten liegt.

Ländervergleich auf Basis des „Equal Gender Division of Labour“ Indikator

Um Gleichstellung zu fördern, sollte Elternkarenzpolitik also (i) von moderate Dauer, (ii) gut bezahlt und (iii) anteilig für die Väter reserviert sein. Doch wie lassen sich die Karenzregelungen innerhalb von Europa nun in Hinblick auf diese Eckpunkte vergleichen? Hierzu eignet sich die Verwendung des sogenannten „Equal Gender Division of Labour“ (EGDL) Indikators (Dearing, im Erscheinen). Dieser bewertet europäische Karenzmodelle in Hinblick darauf, wie gut sie im Vergleich zu einem „idealen“ Modell in Hinblick auf die Förderung einer partnerschaftlichen Arbeitsaufteilung abschneiden. Dieses „ideale“ Modell sieht eine moderate Dauer von 14 Monaten gut bezahlter Elternkarenz vor, wobei die Hälfte davon für die Väter reserviert ist. (In der Forschung gibt es keinen Konsens über die exakte Anzahl an Karenzmonaten, die als ideal gilt. Deswegen wird der Indikator auch in zwei weiteren Szenarien mit einer „idealen“ Dauer von 12 und 18 Monaten berechnet. Die Ergebnisse ändern sich aber kaum.) Das Modell orientiert sich zwar an wissenschaftlichen Erkenntnissen, darf allerdings nichts als „ideal“ im realpolitischen Sinne verstanden werden. Es stellt lediglich eine theoretische Bezugsgröße dar, welche einen systematischen Vergleich von Karenzmodellen ermöglicht.

Die folgende Tabelle zeigt die Ergebnisse der Berechnung des EGDL-Indikators für 19 Länder.

Die unterschiedlichen Balkenelemente geben Hinweis auf das Abschneiden der Länder in Hinblick auf die Charakteristika von Dauer, Bezahlung und Vaterquote. Der violette Balken ist besonders hoch, wenn ein Land eine annähernd „moderate“ Dauer von Elternkarenz (also ca. 14 Monate) anbietet. Der weiße Balken verweist darauf, inwieweit diese moderate Dauer der Karenz auch gut bezahlt ist. („Gut bezahlt“ definiert demnach eine finanzielle Ersatzleistung von zumindest 2/3 des Einkommens vor der Karenz.) Der blaue Balken gibt an, wie groß der Anteil der bezahlten Karenz ist, welcher explizit für die Väter reserviert ist.

Zur Veranschaulichung ist das „ideale“ Modell als linierter Balken zu erkennen. Dieses erreicht (theoretisch) einen maximalen EGDL-Wert von Eins und sieht 14 Monate von gut bezahlter Elternkarenz vor, wovon die Hälfte für Väter reserviert ist. Die Ergebnisse zeigen, dass Island und Schweden besonders gut bei der Förderung partnerschaftlicher Arbeitsaufteilung abschneiden. In Island bspw. können Eltern für 15 Monate in Karenz gehen, wobei neun Monate davon gut bezahlt sind und davon wiederum drei explizit für die Väter reserviert sind.

Wo steht Österreich?

Österreich ist mit gleich zwei Balken vertreten. „Österreich 30 + 6“ berücksichtigt die längste Pauschalvariante des KBG, bei der es eine monatliche Auszahlung von 436 Euro für bis zu 36 Monate gibt. Mit dieser Variante des KBG befindet sich Österreich im unteren Mittelfeld. Die Bewertung setzt sich so zusammen: Ein relativ hoher violetter Balken deutet darauf hin, dass Österreich mit einem Karenzanspruch bis zum zweiten Geburtstag eine annähernd moderate Dauer anbietet („ideal“ wären 14 Monate). Mit der Auszahlung von 436 Euro monatlich kommt hier die Definition von „gut bezahlter“ Karenz allerdings nicht zur Anwendung. Somit gelten nur die 2 Monate Mutterschutz nach der Geburt mit einer finanziellen Unterstützung von 100% des vorherigen Einkommens als „gut bezahlt“ (der weiße Balken ist demensprechend niedrig). Auch die „plus 6“ Monate, deren Nutzung in der langen Variante des KBG den Vätern vorbehalten ist, sind nicht gut bezahlt und werden somit durch das Bewertungskriterium „gut bezahlte Vaterquote“ (weißer Balken) nicht erfasst.

Die Verortung Österreichs verändert sich drastisch betrachtet man die einkommensabhängige Variante. Österreich klettert hier im internationalen Ranking auf Platz Drei. Denn diese Variante sieht 14 Monaten gut bezahlte Karenz vor, wovon zumindest zwei Monate für die Väter reserviert sind. Österreich kommt hier, gemeinsam mit Schweden und Island, dem „idealen Modell“ relativ nahe.

Was kann Österreich für das Kinderbetreuungsgeld lernen?

Was können wir also aus der Verortung von Österreich im internationalen Vergleich lernen? Aufgrund der fünf verschiedenen Bezugsvarianten ist die Bewertung der österreichischen Karenzpolitik in Hinblick auf die Förderung einer partnerschaftlichen Arbeitsaufteilung im internationalen Vergleich schwierig. Dennoch lässt sich eines deutlich erkennen – macht man die Analyse für die einkommensabhängige Variante, so rangiert Österreich unter den Top-Drei Plätzen. Zieht man hierfür die längste Pauschalvariantwie von 30+6 heran, befindet sich Österreich im unteren Mittelfeld.

Eine detaillierte Diskussion der aktuellen Reformvorschläge auf Grundlage des EGDL Indikators und einiger aktueller Befunde des Wiedereinstiegsmonitorings der AK ist im Beitrag “Kinderbetreuungsgeld und Gleichstellung: Aktuelle Befunde und Ausblick auf das Konto” nachzulesen.

Literatur

Dearing, H. (im Erscheinen) ‘Gender Equality in the Division of Work – how to assess European leave policies regarding their compliance with an ideal leave model’, Journal of European Social Policy.

Dearing, H. (2015) ‘Does parental leave influence the gender division of labour? Recent empirical findings from Europe.’ Working Paper No 1/2015, Institute for Social Policy, Vienna University of Economics and Business. Verfügbar unter: https://www.wu.ac.at/fileadmin/wu/d/i/sozialpolitik/WP_01_2015.pdf

Duvander, A. (2008) ‘Family policy in Sweden 2008’, Social Insurance Report 2008: 15. Stockholm: Swedish Social Insurance Agency.

Haas, L. and Rostgaard, T. (2011) ‘Fathers’ Rights to Paid Parental Leave in the Nordic Countries: Consequences for the Gendered Division of Leave’, Community, Work & Family, 14(2), 177–195.

Moss, P. (2015) ‘International Review of Leave Policies and Related Research 2014’. Verfügbar unter: http://www.leavenetwork.org/lp_and_r_reports/review_2015/