Die neue türkis-grüne Regierung ist mit dem Bekenntnis angetreten, Klimaschutz als Priorität ihrer Arbeit zu erklären. Angesichts des schweren Konjunktureinbruchs infolge der Corona-Pandemie und des damit verbundenen drastischen Anstiegs der Arbeitslosigkeit geht es nun darum, Konjunktur- und Klimapolitik gemeinsam zu denken. Eines der wichtigsten Handlungsfelder, um die Klimakrise zu bewältigen und die Konjunktur wiederzubeleben, ist die Energiepolitik. Die Steigerung der Energieeffizienz, der Ausbau der erneuerbaren Energien und die Wärmewende sind große Stellschrauben, die es zur Dekarbonisierung des Energiesystems und zur Stabilisierung der Wirtschaft möglichst rasch zu justieren gilt. Aber enthält das Regierungsprogramm die erforderlichen Voraussetzungen, um diese notwendige Trendwende in der Energiepolitik bis 2030 so zu schaffen, dass damit auch die Konjunktur unterstützt wird?
Klima- und Corona-Krise – Ist Österreich am richtigen Weg?
Die COVID-19-Pandemie in Österreich stellt(e) nicht nur das Gesundheitswesen vor große Herausforderungen, sondern löste auch eine tiefe soziale und wirtschaftliche Krise aus. Das WIFO legte ein Konjunkturszenario vor, das für 2020 einen Rückgang des realen BIP um 5,2 Prozent, einen Anstieg der Arbeitslosenquote auf 8,7 Prozentund eine Verschlechterung des staatlichen Finanzierungssaldos auf –7,4 Prozent des BIP prognostiziert.
Zur Bewältigung dieser Wirtschafts- und Sozialkrise müssen Konjunktur- und Klimapolitik gemeinsam gedacht werden. In der Energiepolitik kann die öffentliche Hand mit Maßnahmen für und Investitionen in eine ökologische Transformation wichtige konjunktur- und beschäftigungspolitische Impulse setzen. Die türkis-grüne Regierung hat sich in ihrem Regierungsprogramm bereits vor Corona durchaus ambitionierte Ziele in der Energiepolitik gesetzt.
So möchte die türkis-grüne Bundesregierung – wie bereits die türkis-blaue Vorgängerregierung – den Anteil an erneuerbaren Energien bis 2030 auf 100 Prozent (bilanziell) steigern. Österreich hat mit rund 70 Prozent zwar den höchsten Anteil an erneuerbarem Strom – gemessen am Gesamtstromverbrauch innerhalb der EU-Mitgliedstaaten. Dies liegt besonders am hohen Anteil erneuerbarer Energien aus Wasserkraft. Trotzdem ist das Ziel durchaus ambitioniert, denn der Strombedarf wird in den nächsten Jahren weiter steigen, da Elektrizität klimafreundlich erzeugt werden kann und vielfach einsetzbar ist – z. B. in der Mobilität (E-Autos) oder in der Wärmeversorgung (Wärmepumpe). Bis 2030 sollen gemäß Regierungsprogramm 27 Terawattstunden (TWh) mehr als bisher erneuerbarer Strom erzeugt werden, was der Jahresproduktion von über 20 Donaukraftwerken entspricht. Den stärksten Ausbau soll es bei Photovoltaik und Windkraft geben. Wirft man jedoch einen Blick auf den Gesamtenergieverbrauch in Österreich, wird deutlich, wo die noch viel größeren Herausforderungen liegen: Der Anteil der erneuerbaren Energien am Brutto-Endenergieverbrauch liegt derzeit bei etwa einem Drittel. Zwei Drittel stammen immer noch aus fossilen Energieträgern wie Erdöl oder Erdgas. Die großen Handlungsfelder der Dekarbonisierung liegen dabei weniger im Stromsektor, sondern vielmehr in den Bereichen Wärme und Verkehr, aber auch in der Industrie. Die Bundesregierung hat sich das Ziel gesetzt, den Anteil erneuerbarer Energien, gemessen am Brutto-Endenergieverbrauch, von derzeit über 30 Prozent bis 2030 auf 46 bis 50 Prozent zu heben.
Mit diesen ambitionierten Energiezielen sind enorme Investitionen verbunden. Um aber auch wirksam gegen Wirtschafts- und Sozialkrise zu wirken, müssen diese Investitionen so rasch wie möglich umgesetzt werden.
Ob sie tatsächlich erreichbar sind, hängt auch davon ab, wie ernsthaft und energisch die Bundesregierung ihre Energiepolitik angeht. Immerhin wird der Zeitraum zur Erreichung der international vereinbarten klima- und energiepolitischen Ziele mit voranschreitender Zeit immer kleiner, und das Jahr 2030 rückt immer näher. Die wesentlichen Weichenstellungen muss die Regierung daher so rasch wie möglich vornehmen – jedenfalls bereits in der aktuellen Regierungsperiode. Aber: Enthält das vor der Corona-Krise erarbeitete Regierungsprogramm überhaupt die erforderlichen Voraussetzungen, um eine nachhaltige Trendwende in der Energiepolitik im Kampf gegen die Klimakrise zu schaffen? Vor allem auch angesichts der zusätzlichen Herausforderungen der wirtschaftlichen und sozialen Krise, die durch die Corona-Pandemie hervorgerufen wurde.
Der Ausbau erneuerbarer Energien
Im Regierungsprogramm sind die Eckpfeiler der Ausgestaltung des zukünftigen Erneuerbaren-Ausbau-Gesetzes (EAG), als Nachfolgeregelung für das derzeitige Ökostromgesetz (ÖSG 2012), grundsätzlich festgelegt, ebenso wie das Bekenntnis zu einer raschen Umsetzung des EAG – schon ein Versprechen der türkis-blauen Vorgänger-Regierung. Die damals zuständige Bundesministerin Köstinger wollte das EAG bereits vor Sommer 2019 in Begutachtung schicken – doch dann kam ein Urlaub in Ibiza mit den bekannten Folgen dazwischen. Die türkis-grüne Regierung möchte den EAG-Begutachtungsentwurf nun vor Sommer 2020 versenden. Hoffentlich gelingt es diesmal. Denn das EAG ist dringend erforderlich, um den zukünftigen regulatorischen Rahmen für einen raschen und effizienten Ausbau der erneuerbaren Energien zu schaffen und damit auch die für eine Konjunkturbelebung dringend erforderlichen Investitionen auszulösen. Überdies könnte dadurch auch verhindert werden, dass es zu weiteren Ausschüttungen von Sonderförderungen in dreistelliger Millionenhöhe für den Ausbau erneuerbarer Energien kommt, wie dies Ende letzten Jahres geschehen ist. Denn dies war und ist sowohl aus energie- als auch aus verteilungspolitischer Sicht problematisch. Die Kosten dieser Sonderförderung werden nicht nur die Haushalte noch lange belasten – sie sind es nämlich, die den überwiegenden Teil der Ökostromförderung über ihre Jahresstromrechnungen bezahlen –, sondern sie schränken auch die Wirksamkeit des neuen EAG ein. Denn viele Anlagen zur Herstellung erneuerbarer Energie bleiben durch die Sonderförderungen noch Jahre im alten, teuren Förderregime (mit fixen Einspeisetarifen). Diese fehlen im neuen EAG. Dadurch werden Ausschreibungen, die im Zentrum des neuen Förderregimes stehen, schwieriger.
Im Regierungsprogramm ist weiters festgelegt, dass die jährlichen Förderkosten wie bisher gedeckelt werden. Ein wichtiger Punkt, damit die Förderkosten nicht aus dem Ruder laufen, wie dies in Deutschland der Fall ist, wo ein Haushalt (mit 3.500 kWh Stromverbrauch pro Jahr) heuer bereits mehr als 230 Euro pro Jahr allein für die Ökostrom-Förderkosten (EEG-Umlage) zu zahlen hat. Denn anders als in Österreich sind in Deutschland Haushalte mit niedrigem Einkommen nicht von der Bezahlung der Ökostromförderkosten befreit. Zwar wird im Regierungsprogramm diese Befreiung für sogenannte „GIS-Befreite“ nicht erwähnt. Grundsätzlich ist aber davon auszugehen, dass diese für Haushalte mit geringem Einkommen (bzw. energiearme Haushalte) sehr wichtige Maßnahme bestehen bleibt.
Die Förderungen sollen laut Regierungsprogramm auf Investitionsförderungen, Ausschreibungen und gleitenden Marktprämien basieren, die Förderdauer von bisher 13 Jahren bzw. 15 Jahren auf 20 Jahre verlängert werden. Im Wesentlichen entsprechen diese Eckpunkte dem Verhandlungsstand unter der türkis-blauen Regierung, in den auch die Sozialpartner eingebunden waren. Aber wie allgemein bekannt ist, stecken die Herausforderungen zumeist in den Details, die dann über Erfolg oder Misserfolg entscheiden. Ziel der Regierung ist jedenfalls, dass das EAG ab 1.1.2021 in Kraft tritt. Das ist durchaus ambitioniert, denn zuvor bedarf das EAG noch der beihilfenrechtlichen Genehmigung durch die EU-Kommission und der Zustimmung durch das österreichische Parlament.
Entscheidend ist die Steigerung der Energieeffizienz
Die zentrale Stellschraube in der Energiepolitik ist aber die Steigerung der Energieeffizienz. Denn: Wenn es nicht gelingt, den Energieverbrauch nachhaltig zu reduzieren, dann werden die Energie- und Klimaziele nicht erreicht. Gerade die Energieeffizienzmaßnahmen – wie die thermische Sanierung – wirken auch als Stimulus für Beschäftigung. Die Zahlen- und Faktenlage zeigt für Österreich im Bereich der Energieeffizienz jedoch erheblichen Nachbesserungsbedarf. Hier hat das Regierungsprogramm allerdings wenig Neues zu bieten. Positiv ist das Bekenntnis zur Schaffung eines neuen Energieeffizienzgesetzes, das weitere Energieeinsparungen auch über Verpflichtungen der Energielieferanten erzielen will. Ein Punkt, der für die Effektivität des Gesetzes von zentraler Bedeutung ist, vonseiten der Unternehmen aber vehement abgelehnt wird. Ebenso wichtig ist die Beseitigung der größten Schwachstelle des derzeitigen Bundes-Energieeffizienzgesetzes (EEffG), das mit Ende des heurigen Jahres ausläuft, nämlich die Bewertung der gesetzten Energieeffizienzmaßnahmen. Diese werden derzeit im Hinblick auf ihre Energieeinsparungen sehr großzügig bewertet, wodurch die Effektivität des EEffG sehr geschwächt wurde. Statt wirksame Maßnahmen für verbesserte Energieeffizienz umzusetzen, wurden – weil es das Gesetz so zulässt – „Placebo“-Instrumente herangezogen, um den Regelungen zu entsprechen – beispielsweise durch massenhafte Verteilung von aufschraubbaren Wasserbegrenzern an Haushalte. Bleibt also zu hoffen, dass die angekündigte, realitätsnähere und strengere Bewertung der Maßnahmen sich im zukünftigen Gesetz auch wiederfindet. Denn ohne weitreichende Verschärfungen und Konkretisierungen bleibt das Gesetz leider zahnlos. Das hat uns die Erfahrung der letzten Jahre gelehrt. Um die Vorgaben in einem zukünftigen Energieeffizienzgesetz kontrollieren zu können und die Rechtssicherheit zu erhöhen, muss es eine Energieeffizienz-Monitoring-Behörde mit ausreichender finanzieller und personeller Ausstattung geben, eine „Behörde mit Biss“. Nur so kann gewährleistet werden, dass die Energieeffizienzmaßnahmen auch den Haushalten zugutekommen, ein Beitrag zur Erreichung der Klimaziele geleistet wird und gleichzeitig positive Beschäftigungseffekte erzielt werden können. Zentral ist auch, dass das Energieeffizienzgesetz neben der bisherigen Haushaltsquote auch eine Quote für Menschen mit niedrigem Einkommen enthält. Damit soll sichergestellt werden, dass eine bestimmte Anzahl von Energieeffizienzmaßnahmen so gesetzt wird, dass sie nicht nur allgemein Haushalten zugutekommen, sondern speziell auch armutsgefährdeten Haushalten. Derzeit gilt für Haushalte eine Quote von 40 Prozent. Wie die Analysen zeigen, wird aber nur ein verschwindend geringer Teil davon in Haushalten mit niedrigem Einkommen gesetzt. In diesem Zusammenhang ist die Zusammenarbeit mit sozialen Institutionen (z. B. Sozialämter, Diakonie, Caritas) zu stärken, um gezielte Maßnahmen für von Energiearmut betroffene Haushalte setzen zu können.
Grundsätzlich ist festzustellen, dass die verteilungspolitische Perspektive im Regierungsprogramm zu kurz gekommen ist. Sowohl beim geplanten Erneuerbaren-Ausbau-Gesetz als auch beim Energieeffizienzgesetz und auch bei der Thematik des Netzausbaus fehlt die dringend nötige Betrachtung von Verteilungswirkungen gänzlich. Aus Sicht der KonsumentInnen ist besonders problematisch, dass seit Langem überfällige Initiativen zur Stärkung konsumentenrechtlicher Schutznormen im Energiebereich (insbesondere bei der Wärmeversorgung, gegenüber neuen MarktakteurInnen oder in der E-Mobilität) im Regierungsprogramm weiterhin fehlen.
Phase-out aus Kohle, Öl und Gas in der Raumwärme
Was den Austausch von fossiler Energie für die Raumwärme anlangt, finden sich im Regierungsprogramm umfangreiche Pläne zum Phase-out aus Kohle, Heizöl und Gas sowie zur verteilungspolitischen Dimension. Hierzu sind umfangreiche Maßnahmen, ein zeitlicher Stufenplan für das Phase-out aus fossilen Brennstoffen sowie eine degressive und sozial gestaffelte Ausgestaltung der Förderungen geplant. Damit wird im Kern anerkannt, dass ein (relativ) rascher Ausstieg aus fossilen Energieträgern auch eine soziale Herausforderung bedeutet. Wie jedoch eine Studie des INEQ-Instituts der WU Wien im Auftrag der Arbeiterkammer Wien gezeigt hat, bedarf es dafür genauer Kenntnis, wer in Österreich womit heizt, damit ein sozial verträglicher Ausstieg gelingen kann. Gerade in der Wärmeversorgung ist das umso wichtiger, da Heizen und Warmwasser zur elementaren Grundversorgung gehören. Allerdings fehlt in den Phase-out-Plänen die Mitbetrachtung rechtlicher Implikationen, die mit einem Austausch von Heizungen verbunden sind, insbesondere im Bereich des Wohnrechts. So muss bei einem Tausch des Heizsystems darauf geachtet werden, dass MieterInnen am Ende des Tages nicht mit überhöhten Preisen für die Wärmeversorgung konfrontiert werden. Diese Gefahr besteht vor allem dann, wenn der Heizungstausch und die zukünftige Wärmelieferung durch Dritte (sogenanntes „Wärme-Contracting“) erfolgt. Wie eine Studie im Auftrag der Arbeiterkammer aus dem Jahr 2017 zeigt, finden sich gerade im Bereich des Contractings oft intransparente Vertragskonstruktionen und nicht nachvollziehbare, überhöhte Preise für die Wärme- und Warmwasserversorgung. Entsprechende KonsumentInnenrechte – wie für Strom- und GaskundInnen – fehlen bei der Wärmeversorgung. Daher ist es insbesondere im Bereich der Wärmeversorgung wichtig, dass die KonsumentInnenrechte parallel zu den Dekarbonisierungsplänen gestärkt und ausgebaut werden.
Der Phase-out-Stufenplan aus der fossilen Raumwärme ist auch vor dem Hintergrund des dramatischen Anstiegs der Arbeitslosigkeit durch die Corona-Krise zu sehen. In dieser Situation ist es wichtiger denn je, die Anstrengungen im Klimaschutz zu verstärken und diese gemeinsam mit beschäftigungswirksamen Maßnahmen voranzutreiben. Konjunkturbelebung und Klimaschutz können dabei Hand in Hand gehen und einen wesentlichen Beitrag zur Zukunftstauglichkeit der österreichischen Wirtschaft leisten. So sichert und schafft zum Beispiel der Austausch von Heizungssystemen Arbeitsplätze, vor allem auf regionaler Ebene. Auch die Fernwärme ist wesentlich für Dekarbonisierung der Raumwärme und für die Sicherung der Beschäftigung. Im aktuellen Budget-Entwurf spiegelt sich das leider nicht wider: Der Leitungsausbau für Fernwärme- und -kälte soll nur mit 1,5 Mio. Euro gefördert werden, obwohl von mehreren Seiten zu hören ist, dass über 100 Projekte mit einem Förderbedarf von zumindest 70 Mio. Euro bereits seit Jahren auf Unterstützung warten.
Der Erfolg oder Misserfolg der Umsetzung der Dekarbonisierung in der Raumwärme und damit auch der Generierung von positiven Beschäftigungseffekten wird aber auch von der Kooperationsbereitschaft der einzelnen Bundesländer abhängen. Sie sind vielleicht am Ende des Tages das berühmte „Zünglein an der Waage“.
Finanzierung von Investitionen als Flaschenhals einer ambitionierten Energiewende
Alles in allem sind die Zielsetzungen und Initiativen der geplanten türkis-grünen Energiepolitik positiv zu sehen. Auch wenn es im Detail an konkreten Schritten zur Umsetzung mangelt und der wichtige verteilungspolitische Blickwinkel oft fehlt, deutet das Programm in wesentlichen Bereichen in die richtige Richtung. Auch das Bekenntnis, Klimaschutz- und Zukunftsinvestitionen unabhängig von der Einhaltung der Gesamtverschuldungsquote von 60 Prozent des BIP sicherzustellen, ist vor dem Hintergrund der dringend notwendigen Investitionen in die Energiewende und zur Bekämpfung der wirtschaftlichen und sozialen Krise in der Post-Corona-Zeit der richtige Weg.
Das Regierungsprogramm benennt die für den Klimaschutz zentralen Investitionsbereiche: öffentlicher Verkehr, thermische Sanierung, Ausbau der erneuerbaren Energieträger sowie Investitionen in die Klima- und Energieforschung. Selbstverständlich müssen diese Investitionen – damit sie auch ihre Wirkung entfalten können – mit zusätzlichen Mitteln finanziert werden. Bei jenen Bereichen, die durch EnergieverbraucherInnen finanziert werden (z. B. Netzausbau, Ökostromförderung), muss wiederum auf eine gerechte und faire Verteilung der Kosten geachtet werden. Es darf in der Energiewende jedenfalls nicht zu einem Entstehen einer Zwei-Klassen-Energiegesellschaft kommen. An den Stellschrauben der Finanzierung und der fairen Verteilung von Nutzen und Kosten gilt es jedenfalls noch nachzujustieren. Besonders in der Corona-Krise und in der Zeit danach ist es zentral, dass das geplante Konjunkturpaket neben den dringenden Nothilfen und Unterstützungsleistungen auch für Investitionen gegen die Klimakrise eingesetzt wird. Je früher, desto wirksamer. Denn die Corona-Krise wird hoffentlich bald vorübergehen, aber die Klimakrise bleibt sicher, solange nicht entschieden, vehement – und vor allem auch jetzt – entgegengesteuert wird.