Regierungsprogramm: „partizipative Selbstverwaltung“ oder was darf der Staat in der Sozialversicherung?

Bei der Reform der Sozialversicherungen strebt die Bundesregierung eine Reduktion von derzeit 22 auf fünf Sozialversicherungsträger an, wobei die Prinzipien einer „partizipativen Selbstverwaltung“ (Reg.Pro. S. 114) berücksichtigt werden sollen. Mit „partizipativ“ ist wohl eine teilnehmende oder teilautonome Selbstverwaltung unter Federführung des Bundes gemeint.

Das klingt harmlos, ist es aber nicht, denn laut Verfassung gilt bei der Selbstverwaltung „entweder/oder“. Auch die Finanzierung und ihr demokratisches Fundament sind gewichtige Argumente für die Selbstverwaltung. Was kann und darf der Staat in der Sozialversicherung?

Verfassungsrechtliche Vorgaben

Hier muss man wissen, dass es strenge Vorgaben der Verfassung für die Selbstverwaltung gibt. Das ist schon lange her, aber wirkt noch immer. In der Sozialversicherung hat sich die Selbstverwaltung als Selbsthilfe- und Gegenmodell zu staatlichen Eingriffen in der liberalen Ära von 1867 (Vereinsgesetz) bis 1879 entwickelt. In der Folge gab es von konservativen Regierungen hin und wieder Anstrengungen, den Einfluss der Arbeiterschaft zurückzudrängen und den Staatseinfluss zu verstärken. Als 1905 ein stark ausgeprägtes Aufsichtsrecht des Staates eingeführt werden sollte, lautete die Stellungnahme des Krankenkassentages: „Gelingt es die Selbstverwaltung auch auf dem Gebiet der Arbeiterversicherung zu vernichten (…) dann wäre die Arbeiterversicherung nur zu einer Armenversorgung auf Kosten der Arbeiter umgestaltet (…) Nie und nimmer wird die Arbeiterschaft es dulden können, dass ihr der wohlbegründete Anspruch auf entscheidenden Einfluss (…) in den Krankenkassen entrissen und in der UV (Unfallversicherung) und IV (Invalidenversicherung) vorenthalten wird.

So hat schließlich der Verfassungsgesetzgeber von 1925 die Selbstverwaltung in der Sozialversicherung vorgefunden und akzeptiert. Aus dieser präkonstitutionellen Verankerung leiten manche eine verfassungsrechtliche Bestandsgarantie der Selbstverwaltung ab. Der Verfassungsgerichtshof vertritt die Meinung, der Staat müsse zwar keine Selbstverwaltung einrichten, aber wenn er es tut, ist er an bestimmte Prinzipien gebunden. Gegenwärtig ist es jedenfalls noch immer so, dass die öffentliche Aufgabe der Sozialversicherung den DienstnehmerInnen und DienstgeberInnen in Selbstverwaltung übertragen ist. Daraus resultiert das die Selbstverwaltung tragende Prinzip, die Aufgaben in eigener Verantwortung und frei von Weisungen des Staates zu besorgen. Schon allein verfassungsrechtlich ist damit das Konzept einer „partizipativen Selbstverwaltung“ unter Beteiligung des Bundes problematisch (vgl. dazu Teil 2 der Studie der London School of Economics).

Finanzierung durch DienstnehmerInnen und DienstgeberInnen

Bisher hat der Staat seine Interessen in der Regel durch ein weitgehendes Aufsichtsrecht gewahrt, seltener durch eine direkte Beteiligung an der Verwaltung der Sozialversicherung. Hinter dieser (Selbst-)Beschränkung auf ein Aufsichtsrecht stand aber auch ein wohlkalkuliertes Eigeninteresse; der Staat wollte sich so wenig wie möglich an der Finanzierung beteiligen und erkannte weiters, dass er als Gesetzgeber Aufgaben an die Selbstverwaltung übertragen kann, ohne für deren Bedeckung sorgen zu müssen. Die Unfall- und Krankenversicherung waren von Anfang an ausschließlich durch Beiträge der DienstnehmerInnen und DienstgeberInnen finanziert.

Die Pensionsversicherung wurde spät verwirklicht, für Arbeiter erst nach 1945; allein bei ihr ist ein Staatszuschuss bzw. eine Ausfallshaftung vorgesehen. Eine andere Entwicklung nahm die Arbeitslosenversicherung. Bei Einführung der Arbeitslosenversicherung im Jahr 1920 war aufgrund der schlechten Wirtschaftslage eine (reine) Beitragsfinanzierung nicht möglich. Die wirtschaftlichen Umstände der Zwischenkriegszeit ließen die Arbeitslosenfürsorge immer mehr zu einer Armenfürsorge werden. 1933 waren 408.000 Menschen auf Arbeitslosenfürsorge angewiesen. Darüber hinaus gab es für alte Arbeitslose (über 60 Jahre) eine spezielle Altersfürsorge. Die Staatsfinanzierung der Arbeitslosenversicherung führte letztlich auch zur Staatsverwaltung derselben. Die dominierende Finanzierung durch Beiträge der DienstnehmerInnen und DienstgeberInnen kann daher als eines der tragenden Momente der Selbstverwaltung angesehen werden.

Die Kranken- und Unfallversicherung wird auch derzeit ausschließlich durch DienstnehmerInnen- und DienstgeberInnenbeiträge finanziert. In der Pensionsversicherung ist zwar eine Ausfallshaftung (Differenz der Pensionsausgaben zu den Einnahmen) des Bundes vorgesehen, die jedoch keine drittelparitätische Beteiligung rechtfertigt. Der Budgetvoranschlag der Pensionsversicherungsanstalt ergibt, dass die Pensionen der Unselbstständigen zu 96,3 Prozent beitragsgedeckt sind.

Demokratiepolitische Aspekte

Die Selbstverwaltung der Sozialversicherung der Zweiten Republik hat ihren Ursprung im Nachkriegsösterreich des Jahres 1947. Von der Sozialpartnerschaft getragen, ist die Sozialversicherung ein essenzieller Teil des neuen Österreichs. Dabei knüpfte der Gesetzgeber bewusst an eine lange demokratische Tradition an. Zur Ausschaltung der Selbstverwaltung während der Diktaturen von 1934 bis 1945 ist in den Materialien festgehalten (Seite 19): „Mit der Aufhebung der demokratischen Grundrechte ist allerdings auch die Selbstverwaltung in der Sozialversicherung gefallen, denn die Selbstverwaltung der Sozialversicherung ist ja jedem autoritären Regime wesensfremd. An die Stelle der Selbstverwaltungskörper traten die Regierungskommissäre und im Jahre 1938 wurde die Führung der Sozialversicherungsinstitute nach dem nationalsozialistischen Führerprinzip ausgerichtet.“

Deshalb (Seite  2): „ stimmten alle Parteien in der Wiederherstellung der Selbstverwaltung auf breitester Grundlage völlig überein. Die Ausschaltung der Selbstverwaltung durch 12 Jahre hat dazu geführt, dass die Versicherten fast jeden Kontakt mit den Versicherungsträgern verloren haben, was in der Folgezeit zu einer Vertrauenskrise führen müsste. Es ist ein zwingendes Gebot demokratischer Selbstverwaltung, möglichst weite Kreise der Versicherten und ihrer Unternehmer zur Verwaltung der Sozialinstitute heranzuziehen.

Zusammenfassung

Die Selbstverwaltung der Sozialversicherung von ArbeitnehmerInnen und ArbeitgeberInnen hat in Österreich eine lange Tradition, die vom Verfassungsgesetzgeber vorgefunden und übernommen wurde. In der Zweiten Republik ist sie ein wichtiger Bestandteil des neuen Österreichs geworden und hat wesentlich zu unserer Erfolgsgeschichte beigetragen. Selbstverständlich liegt es in der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers, auch die Organisation der Sozialversicherung weiterzuentwickeln. Vielleicht ist es sogar einfachgesetzlich möglich, Sozialversicherungsämter als Bundesbehörden einzurichten. Aber warum sollte ein besonnener Gesetzgeber das tun, wenn die Selbstverwaltung eine große Erfolgsgeschichte darstellt und den ArbeitnehmerInnen ihre Selbstverwaltung wichtig ist?

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