Personalschlüssel in der Altenpflege: Trägeraufgabe oder öffentlicher Auftrag?!

In der Altenpflege herrscht Personalmangel – das zeigen aktuelle Studien und Aussagen vieler Beschäftigten und ExpertInnen. Genauer gesagt: es gibt Handlungsbedarf bei den Mindestpflegepersonal- schlüsseln in den österreichischen Alten- und Pflegeheimen. Welche gesetzlichen Entwicklungen es auf Bundesländerebene gibt, beschreibt das Beispiel aus der Steiermark. Die derzeitige Diskussion zur Notwendigkeit von gesetzlichen Vorgaben wird ergänzt um Chancen und Grenzen der Berechnung des Pflegepersonalbedarfs auf Trägerebene. 

Personalausstattung als Trägeraufgabe?!

In Österreich sind derzeit zwei Strömungen zur Personalausstattung in Gesundheits- und Pflegeeinrichtungen sichtbar. Einerseits wird von manchen AkteurInnen ein verbindlicher einheitlicher Mindestpflegepersonalschlüssel für ganz Österreich gefordert. Zugleich gibt es die Vorstellung, dass die Frage der Personalausstattung alleine Aufgabe der jeweiligen Trägerschaften ist. Welche Argumente haben Berechtigung?

Beachtlich in diesem Kontext ist, dass Pflege- und Betreuung mit einem erheblichen Finanzierungsaufwand verbunden ist. Von Seiten der öffentlichen Hand werden ca. 57 Prozent der Gesamtkosten für Pflegeheimkosten übernommen (Stand: 2014). Die das System kofinanzierende öffentliche Hand wird ihrerseits die Mindestpersonalvorgaben als Instrument der Finanzierung- und Qualitätsteuerung wohl nicht aus der Hand geben. An einer bedarfsgerechten, effizienten und effektiven Pflegeheimversorgung hat aber nicht nur die öffentliche Hand ein großes Interesse, sondern auch die unmittelbar betroffenen HeimbewohnerInnen.

Cirka 43 Prozent der Heimkosten werden von den HeimbewohnerInnen über Pension und Vermögen selbst getragen. HeimbewohnerInnen befinden sich gegenüber Heimbetreibern aber in einem besonderen Abhängigkeitsverhältnis. Es zeigt sich immer wieder, dass HeimbewohnerInnen einzelne aus Bewohnersicht nachteilige Maßnahmen um des lieben Friedens willen in Kauf nehmen. Der Umstand, dass ca. 75 Prozent der HeimbewohnerInnen als SozialhilfeempfängerInnen und nicht als SelbstzahlerInnen gegenüber dem Heimbetreiber auftreten, verstärkt die Abhängigkeit. Der Einrichtung, die einen umsorgt und für das leibliche Wohl verantwortlich ist, wird naturgemäß mit „großem Verständnis“ begegnet. Dies gilt Berichten zufolge in einem noch größeren Ausmaß bei alleinstehenden HeimbewohnerInnen, die über keinerlei Unterstützung von pflegenden Angehörigen verfügen.

Aus Sicht der HeimbewohnerInnen ist daher eine Verlagerung der Verantwortung für die Personalausstattung ausschließlich in die Trägerverantwortung abzulehnen. Im Ergebnis besteht ein besonderes gesellschaftspolitisches Interesse, dass die öffentliche Hand bedarfsgerechte Mindestpersonalschlüssel vorsieht. Diese wären allenfalls um setting- oder anlassfallbezogene Bedarfsanpassungen zu ergänzen.

Wahr ist daher:

• Es wird schwierig sein, einen allgemeinen Konsens zu finden, wie ein einheitlicher Schlüssel überhaupt aussehen kann.
• Es gibt wenig arbeitswissenschaftliche Grundlagen.
• Spezifika der jeweiligen Einrichtungen erfordern besondere Berücksichtigung: Struktur der Beschäftigten (Alter, Behinderungen, Gesundheitszustand,…), Anforderungen durch diverse Pflege- und Betreuungskonzepte, Struktur der Bewohner/-innen, etc.
• Die Qualitätsansprüche und –vorgaben sind in den Bundesländern derzeit sehr unterschiedlich gestaltet.
• Das Pflegemanagement ist eine gute Basis für eine effektive Pflegeplanung und kennt die Besonderheiten der Einrichtung.
• Es kann nur Mindestvorgaben geben: Regelungen zur Personalausstattung entbinden den Arbeitgeber nie von diversen Schutzvorschriften,…

Weitere wichtige Faktoren

• In Zeiten zunehmender Ökonomisierung wird es immer gefährlicher, die Personalplanung Sparzwängen zu opfern.
• BürgerInnen in ganz Österreich haben derzeit nicht den Anspruch auf ähnliche Betreuung und eine vergleichbare Personalausstattung in den Heimen.
• Die Befragten der Studie der AK Oberösterreich begrüßten eindeutig, dass es gesetzliche Mindestgrundlagen braucht, die niemals unterschritten werden dürfen.
• Sie sagen zugleich aber auch, dass immer auf die konkrete Situation im Heim geschaut werden muss, das heißt hier greift die Verantwortung der Träger und der Führungskräfte.

Was heißt das in der Praxis der Altenpflege?

• In der Praxis wird die reine Erfüllung der Mindestvorgaben nicht genügen. Mindestvorgaben sind durch einen Bedarfsanpassungswert zu ergänzen, zum Beispiel um die individuelle Bewohnerstruktur, die Beschäftigtenstruktur, Besonderheiten des jeweiligen Heimes, Anforderungen durch Pflege- und Betreuungskonzepte, etc.
• Es braucht beides: klare gesetzliche Vorgaben und Führungskräfte, die eine sinnvolle Personaleinsatzplanung vornehmen.
• Die BetriebsrätInnen sind aktive AkteurInnen bei der Ausgestaltung von Personalvorgaben im Heim.
• Es ist Sorge dafür zu tragen, dass nicht nur statistisch genügend Personal für einen Zeitraum zur Verfügung steht, sondern in der täglichen Praxis, in jedem Wohnbereich und zu jeder Tages- und Nachtzeit.
• Die Grundlagen zur Personalausstattung müssen regelmäßig evaluiert und den Herausforderungen angepasst werden.
• Die Änderungen in den Berufsbildern bedingt durch die GuKG-Novelle müssen auch im Heim ankommen. Es braucht eine klare Regelung im Heim zum kompetenzorientierten Einsatz.

Neuausrichtung in der Steiermark – ein Vorzeigebeispiel?

Die Steiermark zählte viele Jahre lang hinsichtlich der Personalausstattung in Pflegeheimen zu den Schlusslichtern. Die 2015 neu zusammengesetzte Landesregierung hatte es sich zur Aufgabe gemacht, die Personalausstattung auf zeitgemäße Beine zu stellen. Verhandlungen zwischen dem zuständigen Gesundheitsresort und den Partnern des „Bündnis für gute Pflege“ haben nun zu einer ersten Erhöhung des Personalschlüssels geführt. Diese wurde mit 01.03.2016 wirksam.

Im Vergleich zur Personalausstattungsverordnung mit Werten, die im Wesentlichen aus dem Jahr 2003 stammen ergibt dies bei einem Musterheim (siehe Grafik unten) 11,3 Prozent mehr an Dienstposten. Damit wird zwar nicht der aus steirischer Sicht wiederholt als wünschenswert erachtete oberösterreichische Personalschlüssel erreicht, dazu wäre mit einem Schlag eine Personalerhöhung von 25 Prozent erforderlich gewesen. Aber selbst das Ansinnen, die Werte des oberösterreichischen Personalschlüssels anzustreben, kann mittelfristig nur als ein erster Schritt in die richtige Richtung gewertet werden, da selbst dieser nicht mehr ganz zeitgemäß ist – wie die Studie der Oberösterreichischen Arbeiterkammer eindrucksvoll gezeigt hat.

Das Ergebnis ist letztlich auch ein politischer Kompromiss. Eine Erhöhung in einem Guss war aus realpolitischen, arbeitsmarkbezogenen und wohl auch aus finanziellen Gründen nicht realisierbar. Im Hinblick auf die angespannte Arbeitsmarktlage, der gehobene Pflegedienst gilt nach wie vor als Mangelberuf, wäre eine Personalanpassung mangels am Arbeitsmarkt verfügbarer Pflegekräfte, selbst wenn man diese wollte, nicht in einem Schritt umsetzbar gewesen.

Stattdessen haben sich die Vertragspartner dem Vernehmen nach darüber geeinigt, dass die bedarfsgerechte Anpassung in 4 Teilschritten erfolgen soll. Die verbleibenden drei Anpassungen sollen in den drei Folgejahren, jeweils mit 01. Februar wirksam werden (Hinweis: der 01. Februar ist der Stichtag, mit dem die BAGS Kollektivvertragserhöhung jährlich wirksam wird). Eine entsprechende Verordnung soll im Herbst folgen.

Der Personaleinsatz orientiert sich auch in der Steiermark am Pflegegeldbezug der HeimbewohnerInnen. Eine erste Analyse des seit März gültigen höheren Personalschlüssels zeigt, dass es mit der Reform des Personalschlüssels zu erheblichen Personalverschiebungen kommt. Ausgehend von einer Mustereinrichtung mit 67 BewohnerInnen und einem durchschnittlichen Pflegegeldbezug von 4,8 erhöht sich der Personaleinsatz von 27,9 um 3,1 auf 31 Mitarbeiterinnen (Vollzeitäquivalente). Dies bezogen auf eine rund um die Uhr Betreuung.

Vergleich Steiermark – Oberösterreich

Der Personaleinsatz wurde für Heimbewohnern mit einer geringeren Pflegegeldstufe deutlich reduziert, in Zusammenhang mit der Pflegegeldstufe 1 um -10 Prozent, der Pflegegeldstufe 2 um -28,6 Prozent, der Pflegegeldstufe 3 um -17,8 Prozent. Der bisherige Personaleinsatz für die Pflegestufe 4 gilt unverändert. Dies geschah wohl vor dem Hintergrund, dass grundsätzlich nur Personen mit einem Pflegegeld der Stufe 4 pflegeheimbedürftig sind.

Eine Erhöhung des Personaleinsatzes wurde hingegen für HeimbewohnerInnen mit den Pflegegeldstufen 5 – 7 verwirklicht. Jene im Zusammenhang mit einem Bezug des Pflegegeldes der Stufe 5 um 8,7 Prozent, der Stufe 6 um 35,3 Prozent und der Stufe 7 um 17,7 Prozent. Damit orientiert sich die Adaptierung des Personalschlüssels durchaus am eigentlichen Bedarf. Kritisch zu erwähnen bleibt, dass der deutlich verringerte Bedarf für PflegegeldbezieherInnen bis zur Stufe 3 für „heimbedürftige Personen mit einer Demenzerkrankung“ als zu gering erscheint. Diese Lücke wäre mit einem wirksamen Demenzzuschlag auszugleichen.

Mit der gewählten Vorgangsweise gelingt auch die Loslösung von der sonst strikten Orientierung an der Pflegegeldtypologie. Damit soll wohl im Ergebnis einer in das Bett hineinpflegenden Betreuung begegnet werden. Der Personaleinsatz wird dorthin verlagert, wo der Bedarf am ehesten gegeben ist. Wobei dies – ersten Einschätzungen zufolge – nicht ganz gelungen ist. Gerade die noch aktiveren HeimbewohnerInnen mit einem Pflegegeld der Stufe 4 bedürfen vielfach eines höheren Pflege- und Betreuungsaufwands als jene mit einem Pflegegeld der Stufen 6 und 7, BewohnerInnen, die eher immobil sind.

Dies wäre bei den noch folgenden Erhöhungen zu beachten. Die aktuelle Entwicklung zeigt insgesamt eine erhebliche Verschiebung der Personalressourcen von Personen mit niedrigem Pflegegeld zu jenen mit einem höheren Pflegegeld. Das Verlagern von Zeitressourcen hin zu pflegeintensiveren BewohnerInnen ist aus der Sicht des Pflegepersonals zu begrüßen. Vor dem Hintergrund der dargelegten Herausforderungen ist der eingeschlagene Weg richtig, er stellt einen ersten längst überfälligen ersten Schritt dar. Weitere müssen dringend folgen!

Fazit

Unumstritten ist, dass die derzeitigen Mindestpflegepersonalschlüssel großteils nicht mehr zeitgemäß sind. Es besteht ein dringender Handlungsbedarf. Die Personalplanung kann aber– entgegen mancher sich abzeichnender Tendenzen – nicht alleinig den Trägern überlassen werden. Es braucht klare Mindestvorgaben, die jedoch an die jeweiligen Anforderungen im Heim angepasst werden muss – hier haben Führungskräfte und BetriebsrätInnen einen klaren Auftrag.