Pensionen: Fokus auf Verbesserung der Erwerbschancen – anstelle irreführender Panikmache

Für die oftmals betriebene Panikmache vor einer „Kostenexplosion“ im Pensionssystem besteht kein Anlass. Dahinter stehen irreführende Argumentationsmuster und ein abwegiges Verständnis von „Generationengerechtigkeit“. Nach den vielen Reformen im Pensionsrecht muss jetzt die Verbesserung der Chancen der Menschen auf dem Arbeitsmarkt im Mittelpunkt der Pensionspolitik stehen. Erste Ankündigungen der neuen Bundesregierung lassen dazu allerdings nichts Gutes erwarten.

Die Pensionsreformen werden immer stärker wirksam – der Arbeitsmarkt hinkt nach

Nach den vielen bereits durchgeführten Reformen im Pensionsrecht muss jetzt vor allem sichergestellt werden, dass die Erwerbschancen der Menschen mit den immer stärker wirksam werdenden Restriktionen beim Pensionszugang Schritt halten. Darüber hinaus erfordert die Umstellung auf „Lebensdurchrechnung“ auch aus pensionspolitischen Gründen eine massive Gegensteuerung gegen die Ausbreitung prekärer Arbeitsformen. Regierungsprogramm und erste Ankündigungen der neuen Regierung lassen allerdings befürchten, dass es eher in die Gegenrichtung gehen wird (Infragestellung des Fachkräftestipendiums, Verschlechterung der Altersteilzeit, Abschaffung der „Aktion 20.000“, Abschaffung der Notstandshilfe, Verschärfung der Zumutbarkeitsbestimmungen etc.).

Das im Programm der neuen Bundesregierung formulierte Bekenntnis „zu einem stabilen und nachhaltigen Pensionssystem, das den Lebensstandard im Alter aufrechterhält“ mit dem Ziel, „auch den zukünftigen Generationen diese Sicherheit im Alter zu garantieren“, lässt aber immerhin hoffen, dass den neoliberalen Rufen nach einer weiteren großen Pensionsreform nicht gefolgt wird. Mit ziemlicher Sicherheit würde eine derartige Reform massive pensionsrechtliche Verschlechterungen vor allem für die heute Jüngeren bringen. Die vielen angekündigten Evaluierungen und Prüfungen (Hinterbliebenenleistungen, Ausgleichszulage, Anrechnung von Teilversicherungszeiten, „Kassasturz beim faktischen Pensionsalter“ etc.) zeigen allerdings, dass kein Grund zur Entwarnung besteht. Auch weitere Gesamtattacken auf die gesetzliche Pensionsversicherung werden nicht lange auf sich warten lassen.

Vor diesem Hintergrund werden die Perspektiven der gesetzlichen Pensionsversicherung durchleuchtet. Die Langfrist-Prognosen zeigen, dass sie viel besser sind als oft behauptet. Das Pensionssystem wurde bereits umfassend reformiert und auf den bevorstehenden demografischen Wandel vorbereitet. Nachgegangen wird auch den (irreführenden) Behauptungen, mit denen immer wieder das Gegenteil zu belegen versucht wird.

Eine weitere „große Pensionsreform“?

Von neoliberalen Instituten, WirtschaftsvertreterInnen etc. wird unbeirrt von allen bereits durchgeführten Reformen die Forderung nach einer „großen Pensionsreform“ erhoben. Besonders drastisch (und unseriös) behauptete z.B. eine Plattform, die als „ARGE Generationengerechtigkeit“ auftritt, im November 2017: „… dem System [droht der] Kollaps, wenn nicht rasch die notwendigen Schritte ergriffen werden“.

Hinter derartigen Attacken steht einerseits das Bestreben, im Bundesbudget Raum für massive Steuersenkungen vor allem zugunsten der Unternehmen zu schaffen und andererseits das Interesse von privaten Finanzdienstleistern an einer Verlagerung der Alterssicherung hin zu gewinnbringenden Produkten der privaten Altersvorsorge.

Bei näherer Betrachtung der Vorschläge (z.B. „Automatismus“) zeigt sich, dass diese im Kern auf weitere drastische Pensionskürzungen und/oder auf eine massive Anhebung des Pensionsalters für die heute Jüngeren hinauslaufen. Es entbehrt nicht einer gewissen Chuzpe, dass derartige Forderungen mit der vermeintlichen Sorge um die Alterssicherung gerade der Jüngeren begründet werden. Bedauerlich ist, dass viele darauf hereinfallen.

Ausblick bis 2060 – Pensionsausgaben steigen nur sehr moderat

Die aktuellsten Langzeitberechnungen von Pensionskommission, Finanzministerium und EU-Kommission (Ageing Report 2015 der Europäischen Kommission) lassen erwarten, dass der für die Finanzierung der gesetzlichen Pensionen erforderliche Anteil am BIP bis 2040 um 0,8 Prozentpunkte steigen und dann wieder zurückgehen wird. Für das Jahr 2060 lassen die Vorausberechnungen mit 14,4 % einen BIP-Anteil erwarten, der nur um 0,5 Prozentpunkte höher liegt als der aktuelle Wert. Im Vergleich zu den massiven demografischen Verschiebungen (ca. 80 % Zuwachs bei der Altersgruppe 65+) fällt damit die erwartete Kostensteigerung äußerst moderat aus.

Klar ist in Anbetracht dieser Werte, dass bei den Pensionskosten keinerlei Grund zur Panikmache besteht. Umso mehr, wenn man bedenkt, dass sich die oft beschworene „Generationengerechtigkeit“ bei kräftigem Anstieg des Anteils älterer Menschen an der Gesamtbevölkerung nur realisieren lässt, wenn ein gewisser Anstieg der BIP-Anteils für die Pensionskosten in Kauf genommen wird.

Die sich ändernde Altersstruktur der Bevölkerung und der erwartete weitere Anstieg der durchschnittlichen Lebenserwartung sind in den Berechnungen der Kosten bereits berücksichtigt. So ist z.B. bei der durchschnittlichen (Rest-)Lebenserwartung der 65-Jährigen bis 2060 bei den Männern ein Anstieg um 4,5 Jahre (auf 22,4) und bei den Frauen ein Anstieg um 4,4 Jahre (auf 25,6) veranschlagt. Beim durchschnittlichen Erwerbsaustrittsalter wird ein Anstieg von 61,7 auf 63,7 angenommen (Ageing Report 2015, Statistical Annex).

Die Pensionsreformen wirken

Wie kommt es dazu, dass trotz des steigenden Altenanteils und der weiter steigenden Lebenserwartung der erforderliche BIP-Anteil für die Finanzierung der Pensionen nur wenig steigt? Hintergrund sind die vielen ausgabendämpfenden Reformen, die in den letzten Jahren (genau genommen bereits seit Mitte der 1980er-Jahre) durchgeführt wurden. Viele der Reformen werden ihre volle Wirkung erst im Laufe der kommenden Jahre und Jahrzehnte entfalten.

Massiver Rückgang bei den Beamtenpensionen

Eine der Reformfolgen ist, dass bei den Ausgaben für die Beamtenpensionen ein massiver Rückgang von derzeit 3,5 % auf 0,9 % des BIP im Jahr 2060 erwartet wird. Bewirkt wird das einerseits durch die schrittweise leistungsrechtliche Gleichstellung der Beamtenpensionen mit den ASVG-Pensionen, andererseits aber auch durch beträchtliche Kostenverschiebungen hin zur gesetzlichen Pensionsversicherung als Folge der vielen Ausgliederungen aus dem öffentlichen Dienst und der starken Rücknahme der Zahl der Pragmatisierungen.

Worauf stützt sich die oft behauptete „Kostenexplosion“?

Verbreitet sind vor allem drei Argumentationsmuster:

1. Die Bezugnahme nicht auf BIP-Anteile, sondern auf Nominalwerte
2. Die Ausblendung der rückläufigen Kosten bei den Beamtenpensionen
3. Die Gleichsetzung des Bundesbeitrags mit einer „Defizitabdeckung“

Irreführung mit Nominalwerten

Werden Entwicklungen über längere Zeiträume beobachtet, dann liefert die Bezugnahme allein auf Nominalwerte bzw. auf Eurobeträge ein sehr verzerrtes und irreführendes Bild, weil dabei Inflation und Produktivitätswachstum ausgeblendet werden.

Besonders krass sind die Verzerrungen, wenn – wie in der Pensionsdebatte üblich – Entwicklungen über mehrere Jahrzehnte dargestellt werden. Aus einem fast konstanten BIP-Anteil wird da schnell eine vermeintliche Vervielfachung der Kosten.

Seriöse Institutionen wie die OECD oder die EU-Kommission weisen deshalb in ihren Zeitreihen von vornherein nur die jeweiligen BIP-Anteile aus.

Irreführung durch Ausblendung der Einsparungen bei den Beamtenpensionen

Ein weiteres beliebtes Mittel zur Behauptung eines vermeintlich bevorstehenden massiven Kostenanstiegs ist die Ausblendung der Kostenrückgänge bei den Beamtenpensionen.

Die in der obigen Grafik ausgewiesenen Werte zeigen eine stark gegenläufige Entwicklung bei den Ausgaben der Pensionsversicherung und bei den Beamtenpensionen. Teils wird eine Kostensteigerung, teils ein Kostenrückgang erwartet, wobei – wie gezeigt – beides eng zusammenhängt. Es ist grob unsachlich, die dahinterstehenden Kostenverschiebungen und die Reformeffekte bei den Beamtenpensionen schlichtweg zu ignorieren.

Evident ist, dass aus Sicht der öffentlichen Haushalte nur eine Gesamtbetrachtung der öffentlichen Pensionsausgaben Sinn macht. Ebenso sieht das die EU-Kommission, die bei ihrer Abschätzung der langfristigen Kostenentwicklung bei allen Mitgliedstaaten auf die Entwicklung der Gesamtkosten fokussiert.

Irreführung durch Gleichsetzung des Bundesbeitrags mit „Defizitabdeckung“

Wird gegen die gesetzliche Pensionsversicherung ins Feld gezogen, dann taucht regelmäßig auch der Hinweis auf ein bereits jetzt bestehendes „Milliardenloch“ auf. Dahinter steht die (ideologisch gefärbte) Gleichsetzung der Teilfinanzierung der gesetzlichen Pensionsversicherung aus Steuer- bzw. Bundesmitteln mit einer Defizitabdeckung. Implizit wird dabei unterstellt, dass eine gesetzliche Pensionsversicherung korrekterweise zu 100 % über Beitragszahlungen (d.h. im Wesentlichen aus Abgaben von den Löhnen) zu finanzieren ist.

Welcher Logik die Einforderung einer reinen Beitragsfinanzierung folgt, ist schwer nachvollziehbar – vor allem wenn die Forderung aus Wirtschaftskreisen kommt, die sich gleichzeitig über die hohe Belastung der Arbeitskosten mit Sozialbeiträgen beschweren.

Wie unsinnig die Gleichsetzung des Steuerfinanzierungsanteils mit „Defizitabdeckung“ ist, zeigt nicht zuletzt ein Blick in die Geschichte. Bereits die unter Bismarck im 19. Jahrhundert in Deutschland aufgebaute öffentliche Rentenversicherung basierte auf dem Prinzip der Drittelfinanzierung (je 1/3 ArbeitnehmerInnen, ArbeitgeberInnen, Staat). In Österreich wurde ein ähnliches Konzept im Jahr 1956 von den Schöpfern des Allgemeinen Sozialversicherungsgesetzes (ASVG) zugrunde gelegt. Offenbar war man – zu Recht – der Meinung, dass eine Mitfinanzierung aus Steuermitteln durchaus Sinn macht bzw. dass nur über diesen Weg eine adäquate Altersversorgung erreichbar ist, ohne die BeitragszahlerInnen bzw. die Arbeitskosten über Gebühr zu belasten.

Dies gilt umso mehr, als die Pensionsversicherung ja nicht nur für die unmittelbare Altersversorgung der Versicherten aufkommt, sondern darüber hinaus auch eine Reihe „versicherungsfremder“ Leistungen, die sinnvollerweise durch Steuermittel und nicht durch Versichertenbeiträge zu finanzieren sind.

Klar ist, dass bei einer Finanzierungsarchitektur, die Bundeszuzahlungen bzw. eine Ausfallshaftung des Bundes einschließt, darauf geachtet werden muss, dass es zu keiner überbordenden Belastung des Bundesbudgets kommt. Wie ein Blick in die Statistik zeigt, ist das bisher gut gelungen – der BIP-Anteil der Bundeszuzahlungen zur gesetzlichen Pensionsversicherung liegt aktuell auf ähnlicher Höhe wie in den 1970er-Jahren.

Warum werden die massiven Unterschiede zwischen ASVG und Selbständigen-Versicherung so selten thematisiert?

Wie unsachlich und ideologiegeleitet die immer wieder auftauchenden Attacken gegen die Pensionsversicherung und der ständige Verweis auf ein vermeintliches „Milliardendefizit“ sind, zeigt nicht zuletzt auch der Umgang mit den enormen Unterschieden zwischen den verschiedenen Berufsgruppen.

Bei konsequenter Anwendung der Philosophie „Bundesbeitrag = Defizitabdeckung“ müssten zur Beseitigung des vermeintlichen Defizits die Pensionen der Unselbständigen um 14,4 %, die Pensionen der Selbständigen um 48,2 % und die Pensionen der Bauern/Bäuerinnen sogar um 77,2 % gekürzt werden (die an Selbständige und Bauern/Bäuerinnen gezahlte „Partnerleistung“ des Bundes ist eingerechnet / Werte 2015). Selbst wenn man die unterschiedlichen Versichertenstrukturen und die Wanderversicherungsverluste in Rechnung stellt, verbleiben bei den Selbständigen um ein Vielfaches höhere Steuerfinanzierungsanteile als im ASVG.

Allein schon die Tatsache, dass die VerfechterInnen einer Reduktion oder gänzlichen Streichung des Bundesbeitrags („Defizitabbau“) diese Unterschiede klammheimlich übergehen, spricht Bände.

Wo derzeit Handlungsbedarf besteht

Aktuell geht es vor allem darum, dass der Arbeitsmarkt wieder ins Lot gebracht und sichergestellt wird, dass die Erwerbschancen der Menschen mit den bereits erfolgten Änderungen im Pensionsrecht Schritt halten.

So führt z.B. die mit den Reformen erfolgte Umstellung auf „Lebensdurchrechnung“ zu einer sehr engen Koppelung der individuellen Pensionsansprüche an den gesamten Erwerbsverlauf. Unzureichende Ausbildung, prekäre Beschäftigung, lange Teilzeitphasen (z.B. wegen mangelnder Vereinbarkeit von Beruf und Familie), vorzeitiges gesundheitsbedingtes Ausscheiden aus dem Erwerbsleben etc. sind Faktoren, die unmittelbar auf die Pension durchschlagen. Eine Arbeitsmarktpolitik, die hier gegensteuert, wird damit immer mehr zu einem zentralen Instrument auch der Pensionspolitik.

Auch die vielen bereits beschlossenen Restriktionen beim Pensionszugang (Anhebung der Altersgrenze für vorzeitige Alterspensionen, Vorgabe längerer Versicherungszeiten, sehr hohe Abschläge bei Pensionsantritt vor dem Regelalter, Verschärfung der Invaliditätskriterien etc.) machen eine aktive Arbeitsmarktpolitik umso wichtiger. Obwohl die Beschäftigungsquoten bei den Über-50-Jährigen in den letzten Jahren kräftig gestiegen sind, ist es für sehr viele noch immer sehr schwer (oder überhaupt unmöglich), bis zum Pensionsalter in Beschäftigung zu bleiben. Gefordert sind in all diesen Fragen vor allem die Unternehmen, aber auch die Politik.

Klarerweise muss das Pensionsrecht erforderlichenfalls an sich ändernde Gegebenheiten angepasst und müssen allfällige Schwachstellen beseitigt werden. Sachliche Analysen zeigen allerdings sehr klar, dass das österreichische System auch im internationalen Vergleich sehr gut dasteht. Es ist alles andere als „schrottreif“ (Neos), sondern hat vielmehr das Zeug zu einem internationalen Referenzmodell. In der aktuellen Situation geht es vor allem darum, die Alterssicherungspolitik primär auf die Arbeitsmarktchancen der Menschen zu fokussieren. Im Interesse sowohl der Älteren als auch der Jüngeren und damit im Sinne einer richtig verstandenen „Generationengerechtigkeit“.

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