Erreichung/Nicht-Erreichung des EU-2020-Beschäftigungsziels: 1.000 Mrd Euro stehen auf dem Spiel!

24. September 2013

Ein Kurswechsel der (EU-)Politik in Richtung Beschäftigungsförderung wäre nicht nur die sinnvollste Antwort auf das Problem der hohen Arbeitslosigkeit, sondern würde auch in den öffentlichen Haushalten enorme Spielräume öffnen.

Als Antwort auf die Finanz- und Wirtschaftskrise wurde europaweit eine Spar- und Kürzungspolitik ausgerufen, um die gestiegenen Defizite und Schuldenquoten zu reduzieren. Dieser Kurs, der davon ausgeht, dass die weitere Einschränkung öffentlicher Ausgaben unumgänglich ist, führt nicht nur zu massiven sozialen Problemen, sondern ist auch aus Sicht der öffentlichen Haushalte sehr kurzsichtig. Dadurch werden politische Handlungsspielräume verengt und die Umsetzung zukunftsweisender Strategien erschwert. Solche Strategien wären aber sowohl zur Überwindung der aktuellen Krise als auch zur Bewältigung mittel- und langfristiger Herausforderungen (wie der deutlichen Alterung der Bevölkerung) dringend erforderlich.

Unterschiedliche Arbeitsmarkt-Szenarien auf dem Prüfstand

In einer vom European Policy Centre publizierten Studie wurden die Budgeteffekte verschiedener Arbeitsmarkt-Szenarien für den EU-Raum ausgerechnet.

Zwecks Abschätzung der mittelfristigen budgetären Auswirkungen wurden mit Hilfe des durch die AK-Wien entwickelten Abhängigkeitsquoten-Rechners für die EU-27 insgesamt vier unterschiedliche Szenarien für 2020 durchgerechnet. Der Rahmen hierfür wird mit einem pessimistischen und einem optimistischem Arbeitsmarktszenario abgesteckt.

Im pessimistischen Status Quo Szenario wird angenommen, dass die alters- und geschlechtsspezifischen Beschäftigungs- und Arbeitslosenquoten auf den (schlechten) Niveaus des Jahres 2010 verharren.
Das optimistische EU 2020 Szenario basiert auf der Annahme, dass die Zielsetzung der EU 2020 Strategie, die Beschäftigungsquote der 20-64-Jährigen bis 2020 auf 75% zu erhöhen, erreicht wird.

In den beiden zentralen Szenarien werden diese Arbeitsmarktannahmen mit den im EU Ageing Report 2012 getroffenen Annahmen zur Entwicklung der Produktivität und zur Entwicklung der Pensionsniveaus kombiniert.

Ausgangslage

Basis der Berechnungen ist die Entwicklung der im AK-Rechner verwendeten „wirtschaftliche Abhängigkeitsquote“, definiert als Zahl der Pensionisten und Arbeitslosen relativ zur Zahl der Erwerbstätigen. Die so definierte „Abhängigkeitsquote“ wurde u.a. im EU-Weißbuch zu den Pensionen (Februar 2012) aufgegriffen, wo in Abgrenzung zu den oft in den Vordergrund gerückten rein demographischen Relationen festgestellt wird: „Der springende Punkt ist jedoch die wirtschaftliche Abhängigkeitsrate, die wie folgt definiert ist: Arbeitslose und Personen im Ruhestand als Prozentsatz der Erwerbstätigen.“

Nachfolgende Grafik aus dem AK-Rechner zeigt die Ausgangssituation in EU-27 im Jahr 2010, dargestellt mit dem „Demographie-Baum“. Die Bevölkerung ist nach Geschlecht und 5-Jahres-Gruppen gegliedert und ab dem Alter 15 nach dem ökonomischen Status in drei Gruppen aufgeteilt:

Erwerbstätige (gelbe Bereiche),
Arbeitslose und PensionistInnen (rote Bereiche) und

Sonstige wie z.B. SchülerInnen, Studierende, Hausfrauen/-männer (dunkelgraue Bereiche)

Graphik 1: Wirtschaftliche Abhängigkeitsquote 2010 (EU-27)

Die Graphik macht deutlich:
a) die wirtschaftliche „Abhängigkeit“ ist mit 65 Prozent derzeit 2,5 mal so hoch wie die demographische (vor allem deshalb, weil die oft vorgenommene Gleichsetzung von „im Erwerbsalter“ und „erwerbstätig“ meilenweit von der Realität entfernt ist);
b) durch eine bessere Erwerbsintegration der Menschen in allen Altersgruppen könnte die wirtschaftliche Abhängigkeitsquote – und damit auch der öffentliche Finanzierungsbedarf – ganz erheblich verbessert werden.

Der riesige Unterschied zwischen demographischer und wirtschaftlicher Abhängigkeitsquote belegt die Bedeutung der Berücksichtigung des ökonomischen Status der Menschen. In der EU-27 waren 2010 rund 120 Millionen Menschen im erwerbsfähigen Alter nicht erwerbstätig. Ein hoher Anteil der Nicht-Erwerbstätigen ist, etwa wegen Arbeitslosigkeit oder aus gesundheitlichen Gründen, auf Lohnersatzleistungen angewiesen. Hier schlagen sich soziale Problemlagen wie schlechte Einstiegschancen Jugendlicher, Bildungsdefizite, unzureichende Vereinbarkeit von Beruf und Familie, Mängel beim Gesundheitsschutz, fehlende alternsgerechte Arbeitsplätze etc. nieder.

Europa im Jahr 2020

Eine der zentralen Fragen der kommenden Jahre und Jahrzehnte ist, wie sich die wirtschaftliche Abhängigkeitsquote vor dem Hintergrund des bevorstehenden demographischen Wandels entwickeln wird. Evident – aber oft ignoriert – ist, dass dabei der Entwicklung des Arbeitsmarkts eine sehr zentrale Rolle zukommt.

Bereits im Vergleich 2020/2010 zeigt sich der steigende Altenanteil ziemlich deutlich. Die Altersgruppe 15-64 wird nach den Abschätzungen der Demographen etwas kleiner und die Altersgruppe 65plus deutlich größer. Erwartet wird, dass die demographische Abhängigkeitsquote aus diesen Gründen von 26 Prozent auf 31 Prozent in die Höhe gehen wird.

Aus dem Blickwinkel der öffentlichen Haushalte viel wichtiger ist allerdings, wie sich die wirtschaftliche Abhängigkeitsquote entwickeln wird. Das wiederum hängt bei weitem nicht nur von der Demographie sondern ganz zentral auch davon ab, ob es gelingt oder nicht, „mehr und bessere Jobs“ und damit höhere Beschäftigungsquoten zu erreichen.

„Status Quo Szenario“

Sind die Beschäftigungsquoten im Jahr 2020 noch immer so niedrig und die Arbeitslosenquoten noch immer so hoch wie im Jahr 2010 so bewirkt das – wegen dem Rückgang der Zahl der Menschen im Erwerbsalter – einen Rückgang der Zahl der Erwerbstätigen um rund 3 Millionen. Die in allen Altersgruppen existierenden Beschäftigungspotentiale blieben damit weiterhin in sehr hohem Maß ungenützt. Diese Entwicklung würde das reale BIP-Wachstum auf Basis der gegebenen Produktivitätsannahmen über die gesamte Periode auf 12 Prozent begrenzen. Die ökonomische Abhängigkeitsquote würde bei Realisierung des „Status Quo Szenario“ von 65 Prozent auf 74 Prozent im Jahr 2020 in die Höhe gehen, was einen Zuwachs um 14 Prozent bedeutet.

Unverändert hohe Arbeitslosigkeit und steigende Pensionszahlen würden zu Mehrausgaben von rund 450 Mrd. Euro führen. Als Folge der steigenden Pensionsaufwendungen und des schwachen realen BIP-Zuwachses würde der Aufwand für Arbeitslosigkeit und Pensionen gemessen am BIP von rund 13 Prozent im Jahr 2010 auf 14,9 Prozent im Jahr 2020 in die Höhe gehen.

„EU-2020-Szenario“

Ein völlig anderes Bild würde sich ergeben, wenn das Beschäftigungsziel der EU 2020 Strategie erreicht werden würde. Durch die höheren Beschäftigungsquoten würde die Zahl der Erwerbstätigen – trotz Rückgang der Bevölkerung im Erwerbsalter – um rund 19 Millionen nach oben gehen. Die Auswirkung auf die wirtschaftliche Abhängigkeitsquote wäre enorm: Bei Realisierung dieses Szenarios würde sie bis 2020 von 65 Prozent auf 57 Prozent sinken! Wenngleich das „EU-2020 Szenario“ aus heutiger Sicht (nicht zuletzt als Folge der eingangs angesprochenen Austeritätspolitik) als wenig wahrscheinlich erscheint, macht es doch sehr deutlich, wie groß die vorhandenen Potentiale sind, um den Anstieg der wirtschaftlichen Abhängigkeitsquote – und damit auch die alterungsbedingten Mehrkosten – einzudämmen.

Die positive Beschäftigungsentwicklung bewirkt bei unveränderter Produktivitätsannahme, dass der reale Anstieg des BIP mit 24 Prozent doppelt so hoch ausfallen würde wie im Status Quo Szenario. Auf der Einnahmenseite der öffentlichen Haushalte würde das mit Mehreinnahmen in Höhe von 650 Mrd. Euro zu Buche schlagen. Aufgrund der deutlich geringeren Arbeitslosigkeit und einer merklich niedrigeren Zahl an Pensionen (durch verbesserte Beschäftigungschancen Älterer) würde parallel dazu der Anstieg der Aufwendungen für Arbeitslose und PensionistInnen um 250 Mrd. Euro reduziert. In Summe würde sich ein positiver budgetärer Nettoeffekt von über 900 Mrd. Euro ergeben.

Graphik 2: Demographische und wirtschaftliche Abhängigkeitsquote 2010-2020
(EU-27)

Graphik 2 zeigt wie dramatisch anders die Entwicklung der wirtschaftlichen Abhängigkeitsquote in den beiden Arbeitsmarkt-Szenarien verläuft. Einem 14 Prozent Zuwachs im „Standard-Szenario“ steht eine 12 Prozent Reduktion im „EU-2020 Szenario“ gegenüber. Das dahinterstehende Demographie-Szenario ist in beiden Fällen das gleiche, mit einem Anstieg der demographischen „Abhängigkeit“ um 19 Prozent.

In einem „EU-2020 Sub-Szenario“ wird angenommen, dass eine Wachstumsstrategie mit verstärkten Investitionen in Aus- und Weiterbildung, in Forschung und Entwicklung und in die soziale Infrastruktur nicht nur der Beschäftigung und dem sozialen Zusammenhalt zu Gute kommt, sondern dass dadurch auch ein positiver Effekt auf die Produktivität entsteht. In diesem Fall würden die positiven Budgeteffekte im Jahr 2020 sogar deutlich über 1.000 Mrd Euro liegen!

Schlussfolgerungen für die Sozial- und Wirtschaftspolitik

Eine offensive Wachstums- und Beschäftigungsstrategie ist nicht nur die beste Antwort auf die drängendsten aktuellen Probleme und den demografischen Wandel, sondern auch die beste Strategie zur Entlastung der öffentlichen Haushalte bzw. zur Schaffung der erforderlichen Spielräume für Zukunftsinvestitionen. Es bleibt zu hoffen, dass auch in den Finanzministerien die für den Startschuss zu einer derartigen Strategie erforderlichen Mittel nicht mehr vorrangig als Kosten gesehen werden. Es geht um dringend notwendige und letztlich hoch lukrative Investitionen in die Zukunft mit mittel- bis langfristig erheblich positiven Effekten auch für die öffentlichen Haushalte.

Dieser Beitrag ist eine gekürzte und überarbeitete Version eines Artikels im elektronischen Newsletter „Wirtschaftspolitik – Standpunkte“ Nr. 01/2013 mit dem Schwerpunkt „Wege aus einer falschen Krisenpolitik“. Die zugrunde liegende Studie des European Policy Centre findet sich hier.