Bankenaufsichtsreform: Aufsicht mit Biss oder „Beraten statt strafen“?

Die Regierung hat einen Vorschlag zur Reform der Österreichischen Finanzmarktaufsicht vorgelegt. Der wesentliche Punkt ist die Verlagerung der Ressourcen- und Know-how-intensiven Vor-Ort-Prüfung der Banken von der Oesterreichischen Nationalbank (OeNB) zur Finanzmarktaufsichtsbehörde (FMA). Als Ziel der Reform wird ein effizienteres Gesamtsystem der Bankenaufsicht und eine Stärkung der Serviceorientierung für Banken (Rechtsauskünfte, Praxisnähe, „Beraten statt strafen“) genannt, während man eine Erhöhung der Stabilität und der Resilienz vergeblich sucht. Die geplante Reform öffnet zudem dem institutionalisierten Lobbyismus die Tore. Eine Aufsicht mit Biss sieht anders aus.

Die meisten österreichischen Banken haben – auch dank der üppigen staatlichen Finanzspritze – die Krise überwunden. Verbesserte aufsichtsrechtliche Standards führten dazu, dass die günstige konjunkturelle Lage auch genutzt wurde, um Eigenkapital auf- und notleidende Kredite abzubauen. Mehr Risikobewusstsein der Aufsicht wurde von der Branche zwar oft beklagt, brachte letztlich aber auch eine Verbesserung der Ratings und trug zu einer günstigeren Refinanzierung der Banken bei.

Auf Kosten von Stabilität …

Leider nicht als Ziel genannt wird die Erhöhung der Stabilität und Resilienz des österreichischen Bankensystems. Das wäre aber vor allem deshalb wichtig, weil Österreichs Banken bei den europäischen Stresstests unterdurchschnittlich abgeschnitten haben. Ein zusätzlicher Schwachpunkt ist die überdurchschnittliche Konzentration der Auslandsrisiken auf eine Region (Mittel-, Süd- und Südosteuropa). So liegen laut Statistik der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich im zweiten Halbjahr 2018 zwei Drittel der Auslandsforderungen österreichischer Kreditinstitute in dieser Region. Bei guter konjunktureller Lage in der Region fließen die Erträge überdurchschnittlich und notleidende Kredite gehen zurück, aber eine Diversifikation der Risiken fehlt, und bei schlechteren Aussichten für Mittel-, Süd- und Südosteuropa schlägt das Risiko umso stärker durch. Es bräuchte also auch überdurchschnittliche Puffer, um das Risiko abzufedern. Ziel einer Bankenaufsichtsreform sollte angesichts der Erfahrungen der jüngeren Vergangenheit daher sein, bei zukünftigen Krisen die Risiken so einzudämmen, dass die Steuerzahlenden nicht wieder draufzahlen müssen. Die Belastung für die öffentlichen Haushalte durch die Bankenpakete betrug laut Eurostat von 2008 bis 2017 in Österreich 14,2 Mrd. Euro – je EinwohnerIn sind dies 1.610 Euro. Für den Euroraum lagen die Kosten bei 219,3 Mrd. Euro bzw. 647 Euro je EinwohnerIn.

In den letzten beiden Jahren der Hochkonjunktur konnten Österreichs Banken Rekordgewinne einfahren. Sie haben diese aber weniger als die anderen Banken im Euroraum genutzt, um über stärkere Eigenkapitalquoten für die Zeit nach der Hochkonjunktur vorzusorgen. Es bestünde also jeder Grund, im Rahmen einer Bankenaufsichtsstrukturreform nicht zuletzt aufgrund der besonderen Situation der heimischen Banken und der belastenden Erfahrungen für die österreichischen SteuerzahlerInnen ein besonderes Augenmerk auf die Stabilität und Resilienz des heimischen Bankensystems zu lenken.

Die von der Bundesregierung geplante Reform setzt allerdings die falschen Prioritäten. Das Motto soll künftig lauten: „Beraten statt strafen“: Verstöße gegen Vorschriften, die die Stabilität und Integrität der heimischen Banken sicherstellen sollen, werden also nicht mehr geahndet. Ein erhobener Zeigefinger und die Beratung derer, die Vorschriften wissentlich und mit Vorsatz missachten, reichen für eine Aufsicht mit Biss, die die gesamtwirtschaftliche Stabilität im Auge hat, sicher nicht aus.

Darüber hinaus soll beim Personal, das die Banken beaufsichtigen soll, gespart werden. Die zunehmende Komplexität der Bankgeschäfte (Stichwort „financial engineering“) selbst führt aber zu höheren Anforderungen an Regulierung und Aufsicht. Nicht zuletzt vergrößern Ausnahmen, die für die einzelnen Sektoren „maßgeschneidert“ werden sollen (Stichwort „Proportionalität“) ebenfalls die Komplexität. Und bei jeder Regulierungsmaßnahme, die das Risiko der Institute und des Finanzsystems in überschaubaren Maßen halten soll, werden wieder neue Produkte entwickelt, die diese Regulierungen umgehen, um den Ertrag zu optimieren.

… und Unabhängigkeit

Aus gutem Grund setzen europäische Standards bei der Aufsicht auf unabhängige und weisungsungebundene Behörden. Die Reformagenden der Bundesregierung lassen aber hellhörig werden: Die Kosten der Bankenaufsicht (Vor-Ort-Prüfung) wurden bisher von der OeNB getragen und wirkten sich gewinnmindernd auf die Ausschüttungen der OeNB an den Bund aus. In Hinkunft sollen diese Kosten direkt vom Bund an die Aufsichtsbehörde refundiert werden. Damit hat der Finanzminister direkt die Hand aufs Budget – und damit letztlich auf die Qualität – der Bankenaufsicht. Unabhängigkeit und eine Ausgewogenheit durch Checks and Balances werden damit nicht gerade gestärkt.

Damit nicht genug. So sollen neben VertreterInnen der Ministerien auch jene aus der Wirtschaft in „Fachbeiräten“ Vorschläge zum angemessenen Vollzug (!) der Regulierung und zur Weiterentwicklung aufsichtlicher Grundsätze machen. Damit wird das „regulatory capturing“ quasi institutionalisiert. Darunter versteht man das Phänomen, dass Aufsichts- und Regulierungsbehörden, die im öffentlichen Interesse geschaffen wurden, die Interessen der beaufsichtigten Unternehmen über das öffentliche Interesse stellen.

Ähnlich im Aufsichtsrat der FMA: Dessen Funktion beschränkte sich bisher auf die Geschäftsführung der FMA, und er wurde vom Bundesminister für Finanzen und der OeNB paritätisch nominiert, zwei kooptierte Mitglieder wurden von der Wirtschaftskammer vorgeschlagen. Die Zuständigkeiten des Aufsichtsrates sollen um Aufsichtsschwerpunkte, mehrjährige strategische Planung, Finanzmarktkoordination und Budget erweitert werden, was einen nicht unerheblichen politischen Eingriff in die Behördenkompetenz darstellt.

Mit dem Reformvorhaben sollen auch technische Regulierungen von der FMA ins Finanzministerium wandern. Die Praxis wird zeigen, ob sich das Ministerium stärker der Banken- bzw. Finanzmarktstabilität oder den Zurufen aus der Branche verpflichtet fühlt. Die verlautbarten Ziele der Reform lassen eher Letzteres befürchten: Es findet sich nämlich „Serviceorientierung“ (wie etwa der bekannte Slogan „Beraten statt strafen“) unter den Zielen, während man Ziele wie Finanzmarktstabilität vergeblich sucht.

Dies steht in krassem Gegensatz zu den Zielkatalogen fast aller Reformbemühungen nach der Krise: Zumindest als Ziel der Reformen wurden fast immer ein solides und sicheres Bankensystem, Schutz der SteuerzahlerInnen vor Belastungen durch mögliche zukünftige Bankenkrisen, mehr Transparenz und eine Verbesserung des Konsumentenschutzes genannt. Nicht so in Österreich: Obwohl die österreichischen SteuerzahlerInnen durch das Bankenpaket pro Kopf doppelt so hoch belastet wurden wie der Durchschnitt des Euroraums, soll es heißen „Beraten statt strafen“ – die Zeche zahlen die SteuerzahlerInnen.

Vorwand Doppelgleisigkeiten

Eine Bereinigung von Doppelgleisigkeiten in der Aufsicht und eine Verbesserung des Informationsflusses sowie klarere Verantwortlichkeiten könnten sicherlich dazu beitragen, dass Fehlentwicklungen wie bei der Hypo Alpe Adria oder der ÖVAG rechtzeitig eingefangen werden können. Eine fundierte, faktenbasierte Diskussion darüber, wo die Agenden besser aufgehoben wären, wäre wichtig für die Weiterentwicklung des Bankplatzes, für die Finanzmarktstabilität und die Schonung der SteuerzahlerInnen vor weiteren Bankenkrisen.

So würde für die Konzentration der Bankenaufsicht in der OeNB etwa neben der Transmissionsrolle des Geschäftsbankensystems zwischen Zentralbankbank und privatem Giralgeld auch die Einbindung der OeNB in das Europäische System der Zentralbanken (ESZB) und ihre enge Kooperation mit der Europäischen Zentralbank (EZB) sprechen, die auch die größten heimischen Kreditinstitute aufgrund ihrer Systemrelevanz direkt beaufsichtigt. Die Einbettung und die budgetäre Souveränität würde auch die Unabhängigkeit in ihren Entscheidungen vor politischer Einflussnahme besser sicherstellen als die hier vorgeschlagene Lösung mit Budgethoheit des Finanzministeriums und Installierung von Fachbeiräten, die der FMA Ratschläge erteilen sollen, was unter einer angemessenen Vollziehung zu verstehen ist.

Für eine Konzentration der Aufsichtsagenden bei der FMA spricht vor allem, dass diese auch Abwicklungsbehörde ist und im Sanierungs- oder Abwicklungsfall die Institute dann auch von der Vor-Ort-Prüfung besser kennt, was bei Gefahr im Verzug ein entscheidender Vorteil sein kann.

Die Bundesregierung entschied sich aber ohne stichhaltige Faktenabwägung vermutlich vor allem deshalb für die Variante, die Bankenaufsicht von der OeNB zur FMA zu verlagern, weil für die Zusammenziehung der Aufsichtskompetenzen bei der OeNB eine Verfassungsmehrheit notwendig gewesen wäre. Doch für eine Verwässerung und Einschränkung der Unabhängigkeit der Aufsicht und eine Besetzung von Fachbeiräten mit Lobbyisten wäre es wohl schwer, eine Verfassungsmehrheit zu finden.

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